大丰市人大常委会

一、工作推进情况

2010年，大丰市十三届人大常委会第19次会议根据监督法以及省条例的规定审议通过了《关于规范性文件备案审查的实施意见》，对规范性文件报备的范围、内容和时限，审查的标准、程序、职责分工以及结果的处理等作出具体明确规定。本届人大共备案审查24件，其中2012年15件，2013年5件，2014年4件。没有收到过公民、法人和其他组织向常委会提出的关于规范性文件审查建议，也没有撤销或者纠正的不适当文件。我们主要做了以下四个方面的工作。

1、严格报备要求。每件规范性文件报备时均要求附有备案报告，政府法制办的审核意见、制定说明、制定依据，实施的可行性、必要性，以及认证过程、法律审核等情况。

    2、依法依规审查。对文件的合法性、适当性，对涉及改革发展稳定大局和社会普遍关注的重大问题，限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，增加公民、法人和其他组织义务以及涉及行政许可、行政强制、行政处罚的规定，根据行政实体法和程序法的规定进行重点审查，确保备案审查工作的质量。

    3、加强分工协作。备案审查工作由常委会主要领导亲自分管，实行“统一管理、分工负责、相互协同”的工作机制。办公室负责文件的接收、登记、分送、协调、存档等备案工作，各工委根据文件内容按照职责分工负责审查工作。规范性文件的内容涉及两个以上工委的，由办公室明确主办工委，其他工委协助，确保备案审查工作有序开展。

4、不断提高实效。规范性文件备案审查工作起步较晚，我们在实际工作中，重抓两个关键点。一抓报备时效。换届前，文件报备基本上是“一年一报”，与《实施意见》规定的“公布30日内报备”要求相差甚远。换届后，常委会办公室向政府办发出《关于做好规范性文件报备工作的函》，要求每月5日前将上月的规范性文件报送市人大办备案，同时落实专人每月与政府法制办衔接督促，报备时间已大大提前，而且达到有件即报，不再像过去那样打包集中报送。二抓审查质量。随着备案审查工作的深入推进和有效探索，规范性文件的审查已不再停留在程序性的审查上，对文件的合法性、适当性也进行了审查，确保审查质量。从实施情况来看，由于报备的规范性文件已由市政府法制办先行审核把关，比较规范，没有发现与法律法规有明显抵触或超越法定权限等情况。目前，我市政府制度建设提升到新水平，已顺利通过江苏省首批“法治政府”建设阶段性目标任务考核验收，规范性文件的正确性得到上级法制部门的认可。

二、工作中遇到的问题

1、审查力量比较薄弱。备案审查工作涉及面广，是一项法律性、政策性和专业性很强的工作。县级人大受机构编制限制，没有成立专门的审查机构和专职人员。各工委只有两名工作人员，精力和时间有限，加上专业水平、知识结构的制约，很难完全承担起这项工作。

2、审查标准难以把握。有些规范性文件的内容涉及问题较复杂，对于是否符合法律、法规规定的合法性审查比较容易把握，但对于“其他不适当情形”的合理性审查，规定过于笼统，尺度把握比较困难。

3、工作机制不够健全。主要表现在备案审查工作过错责任追究制度尚未建立，备案审查工作缺乏刚性的监督管理考核机制。

4、审查方式制约工作。规范性文件自公布之日起30日内送常委会备案，这是一种事后审查，一旦审查出违法情形，纠错成本较高。

三、下一步工作打算

我们将按照《监督法》和省市人大的要求，着力做好以下三个方面的工作。

1、加大宣传力度。综合运用各种工作会议、座谈交流、报纸、电视等形式，强化权力机关的监督意识、行政机关的责任意识和全社会的参与意识，努力营造备案审查的环境氛围。大丰人大网站拟专设“备案审查”栏目，将《实施意见》和政府报备的规范性文件进行公布，以便公民、法人和其他组织查阅和提出审查请求、意见，为备案审查切实有序开展增添活力。

2、完善工作机制。规范审查运行机制，根据省市人大最新工作要求，结合大丰实际，修订完善现行的工作规范，形成更加合理、有序、流畅的工作流程，明确由办公室统一受理、交办、反馈，相关工委具体承办，内司工委扎口把关。同时，建立沟通协调机制，加强交流、衔接，处理好与政府、上下级人大的关系，形成与报备单位之间在报备、审查、反馈、纠正等方面的良性互动。

3、增强监督实效。一是政府要报全。围绕“全面、及时”四字要求，做到及时报备，限时补报，有件必报。二是人大要审实。提升备案审查工作专业化水平，成立备案审查专家咨询组，邀请法律界专业人士、群众代表参加，协助进行备案审查工作；同时，拟对上一年度备案审查文件的实施情况和存在问题进行抽样审查和后评估，确保审查实效。

四、两点建议

1、根据十八届四中全会全面依法治国的新要求，尽快修订完善《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，统一规范地方各级人大备案审查工作，使备案审查工作既适应新形势，实际操作中又有章可循。

如：《江苏省备案审查条例》第五条规定，“每年1月31日前，各报送机关应当将其上一年度制定的规范性文件目录报送备查”。实际工作中，部分应该纳入“规”字号的文件被作为普通文件制发，当然也就没有向常委会报备。建议规定““每年1月31日前，各报送机关应当将其上一年度制定的所有文件目录报送备查”，从而有效防止”应“规”未“规”现象。

《江苏省备案审查条例》规定应报备的规范性文件含各级人民政府和人大常委会制定的，不含“两院”制定的。实际工作中，地方“两院”也会制定一些具有普遍约束力的文件，建议将这类文件也作为规范性文件纳入人大常委会备案审查的范围。

2、恳请省市人大加强对县级人大备案审查工作的业务培训、督促指导，不断强化县级人大备案审查队伍的能力建设。