——2012年5月22日在市十四届人大常委会第2次会议上

市卫生局局长  徐向东

主任、各位副主任、各位委员：

受市人民政府的委托，我将全市深化医药卫生体制改革工作情况作一汇报，请予审议。

2009年，中共中央、国务院出台《关于深化医药卫生体制改革的意见》,主要目标是，围绕建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系，建立协调统一的管理体制、高效规范的运行机制、政府主导的多元投入机制、科学合理的医药价格形成机制、严格有效的监管体制、可持续的科技创新和人才保障机制、实用共享的信息系统、健全医药卫生法律制度等八项机制，到2020年，建成覆盖全体城乡居民的“四位一体”的基本医疗卫生制度。为此，国务院下发了《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）》，要求在2009—2011年期间重点抓好五项改革：一是加快推进基本医疗保障制度建设，二是初步建立国家基本药物制度，三是健全基层医疗卫生服务体系，四是促进基本公共卫生服务逐步均等化，五是推进公立医院改革试点，试点地区由国家、省分别指定，我市不在试点之列。

在各级党委政府的正确领导下，我市紧紧围绕“保基本、强基层、建机制”的要求，加强组织领导，细化实施方案，采取有力举措，推动医改各项工作目标任务的落实，较好地完成了2009－2011年医改任务，被盐城市人民政府表彰为深化医改工作先进集体，卫生工作也连续4年获得盐城市卫生局特等奖。

一、高度重视，切实加强对深化医药卫生体制改革的领导

（一）各级领导重视。一是主要领导关心。市委书记对医改工作专门作出批示，并先后两次视察基层卫生工作。市长也深入一线，指导医改工作，还专门与乡村医生代表座谈，听取建议。在“三解三促一加强”活动中，各级领导干部都非常关注农村卫生工作的发展。二是成立领导小组。市政府成立了以主要领导为组长的医改领导小组和以分管市长为组长的新农合、基本公共卫生服务项目、实施基本药物制度等工作小组。设立了医改办，负责日常事务。三是定期会办研究。市政府第31、32、37、39次常务会议，分别研究了医改重点工作。市长、常务副市长、分管副市长多次牵头研究工作推进中的难点问题。四是摆上重要位置。实施基本药物制度被列为2011年度市政府为民办实事工程；村级卫生服务改善工程近期被纳入市政府重点民生工程。

（二）部门密切配合。市发改、卫生、财政、人社、编制、民政等部门密切配合，各司其职。发改委在基层医疗卫生机构新一轮基本建设中，积极帮助立项、争取资金；财政局多次到镇村调研基层医疗卫生机构运行状况，确定经常性收支差额，及时安排资金；人社局在基层医疗卫生机构人事分配制度改革、职工医保和城镇居民医保、乡村医生养老保险等方面主动推进；民政局大力推动实施医疗救助项目；卫生局积极统筹推进五项改革；编委及时调整医疗卫生机构人员编制；宣传、药监等部门也按照要求，积极配合做好有关工作。

（三）科学制定方案。市政府出台了《大丰市深化医药卫生体制改革实施办法》、《大丰市关于建立健全基本医疗卫生服务体系的实施办法》、《大丰市城乡困难居民医疗救助办法》，市政府办下发了《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施方案》、《关于建立基层医疗卫生机构补偿机制的办法》等多个文件。市卫生、人社、财政等部门联合制定了基本公共卫生服务项目、基本药物制度、新型农村合作医疗、医疗救助等方面的实施文件，形成了综合配套、操作性强的改革方案。

（四）融入中心工作。坚持把深化医药卫生体制改革与市委、市政府确定的中心工作结合起来，发挥医改促进经济社会发展的作用。卫生局开展了“机关及公共卫生单位效能革命”、“健康服务进万家”、“三服务”、“三好一满意”等系列活动，把优质高效的医疗卫生服务送进社区、单位、企业和家庭；积极参与全面小康社会建设，卫生指标在省级验收中取得高分；持续开展“进村入户”活动，走访基层群众，开展政策宣传；积极参与西团、刘庄等镇统筹城乡建设试点工作。

（五）自觉接受监督。2010、2011年市人大常委会分别听取并审议了新农合、农村医疗卫生服务工作；盐城市人大常委会组织对我市农民健康工程进行了视察。围绕医改工作，组织与人大代表、政协委员面对面办理议案、提案，请人大代表、政协委员视察医改工作，聘请人大代表担任新农合工作监督员，组织人大代表见面会听取人大代表意见等活动。所有这些都对推进医改工作起到了积极的作用。

二、落实预算，不断加大对深化医药卫生体制改革的投入

（一）预算覆盖所有项目。在医疗保障、基本公共卫生服务项目、重大公共卫生服务项目、基层医疗卫生服务体系建设、实施基本药物制度等所有医改项目上，市财政都安排预算，保证项目规范实施。

（二）医改投入逐年增加。2011年，市财政预算安排医改资金11881万元，因国家调高新农合、基本公共卫生服务项目筹资标准，追加预算1832.51万元，合计投入13713.51万元，当年医改投入增长幅度高出经常性财政支出增长幅度37个百分点。政府卫生投入占经常性财政支出比重为6.3%，较2010年提高1.37个百分点。

（三）项目资金管理规范。一是专户储存。市财政设立专户，各单位也设立专门科目，对各项资金进行严格管理。二是封闭运行。做到任何环节不克扣、截留和挪用。三是及时拨付。市财政根据时序进度，每月拨付实施基本药物制度补助预算额的70%到各基层医疗卫生单位；基本公共卫生服务经费按季拨付；新农合资金按使用进度实时拨付。四是规范使用。各项资金严格按项目要求专款专用，新农合资金接受了国家审计署审计；基本公共卫生服务项目经费按镇村任务划分比例使用；本级审计部门每年对各项目资金进行审计。卫生局在盐城市率先成立会计集中核算中心，对所有镇卫生院财务进行集中核算和管理。

三、创新举措，努力完成深化医药卫生体制改革近期任务

（一）以提高群众受益水平为核心，巩固医疗保障制度建设成果。

一是不断提升筹资标准，扩大保障范围。新农合人均筹资标准从2009年的130元提高到2012年的300元，个人缴费从30元提高到60元，参合率连续4年达98%以上。2011年，城镇居民医疗保险参保人数达10.98万人，参保率大于98%。妥善解决“事改企”人员医保问题，对1万多名处于断保状态的失业职工给予参保救助，进一步落实“新、困、破”企业职工和退休人员的医疗保障问题。

二是稳步调整报销比例，提高补偿水平。不断调整完善补偿方案， 2011年，新农合实际补偿比达50%以上，县乡政策补偿比达70.06%，累计补偿107.97万人次，补偿金额9413.21万元。职工医保、居民医保、新农合最高支付限额分别提高到35万元、12万元、10万元，城镇居民医保每增加一年连续缴费年限，封顶线可提高1万元。

三是多措并举控制费用，减轻个人负担。积极开展“新农合管理提升年”活动，实施门诊医药费用总额控制、住院人次和次均费用控制、单病种限额付费、住院按人头定额控制等综合措施，控制医药费用；执行差别化支付办法，引导群众在基层医疗卫生机构就诊，优先使用中医药服务，2011年住院次均费用较上年同期下降了6.74%。

四是启动城乡大病救助，实行即时结算。资助符合对象的人员参加医疗保障；对符合救助的对象，采取医疗救助与新农合、居民医保同平台同步实时结算，实行“无起付线”救助。2011年，完成医疗救助5448人次，救助金额863万元；对11例农村先心病、1例白血病儿童进行救治救助。今年，在全面实行尿毒症等8类大病保障的基础上，将肺癌等12类大病纳入保障和救助试点范围，进一步提高报销水平。

通过努力，全市初步建立起以职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新农合和医疗救助为主要形式的基本医疗保障制度，我市被表彰为省新型农村合作医疗管理先进单位。今年2月9日中央电视台《新闻联播》报道了我市新农合的做法；省卫生厅《新农合简讯》刊载了我市新农合的有关做法，云南省卫生厅也组团来我市学习。

（二）以转变机制为突破口，规范实施基本药物制度。

一是按时启动实施。在广泛调研、认真测算、广泛培训、制定方案的基础上，我市于2010年12月26日正式在所有基层医疗卫生机构实施基本药物制度。全市12个卫生院、3个社区卫生服务中心、13个改制民营医院和218个卫生室同步实施。

二是落实补助政策。市政府出台了《关于建立基层医疗卫生机构多渠道补偿机制的实施办法》，市物价等部门制定了《关于基层医疗卫生机构设立“一般诊疗费”项目的通知》，确定镇级医疗卫生单位一般诊疗费为每人次10元，个人承担2元，村卫生室为每人次5元，个人承担1元。

三是推进综合改革。核定公立基层医疗卫生机构人员编制935名。合理设岗，各基层医疗卫生机构专业技术岗位占设岗总数的92%，工勤岗位占8%。各单位通过报名、资格审查、签订聘用合同等程序完成人员聘用制改革。通过择优考录，146名多年在市直单位借用的基层医务人员人事关系得以理顺；解聘了13名长年离岗职工；系统内分流6名在原单位落聘的人员。今年4月份，对10名院长进行交流任职，西团、南阳两个卫生院院长通过公推公选产生。今年起，基层医疗卫生机构全面实施绩效工资制度。

四是成效较为明显。基本药物制度的实施，彻底转变了基层医疗卫生机构“以药养医”的运行模式，建立了体现公益性、调动积极性、保障可持续的人事、分配、补偿、考核新机制，出现了“两提高、两降低”的良好效果。“两提高”即：诊疗质量逐步提高，处方合格率、病历合格率快速提升，滥用抗菌素、滥输液等不规范医疗行为得到有效遏制，进一步促进了合理用药；工作效率稳步提高，2011年全市镇卫生院门急诊100.3万人次，今年1-4月份为31.93万人次，同比分别增长12.3%、9.58%，每个医生日平均门诊人次数由11人增加到15人。“两降低”即：医药费用明显降低，2011年，全市基层医疗卫生机构门诊次均费用为54.31元，同比下降23%；住院次均费用为1480.7元，同比下降13%；医患纠纷发生率明显下降，2011年基层医疗卫生机构的医患纠纷同比下降近30%。去年年底，省基层医疗卫生机构综合改革第三方检查组充分肯定了我市相关工作。

（三）以实现均等化为目标，全面落实基本公共卫生服务项目。

做深做细基本公共卫生服务项目。一是及时拓展服务内涵。2011年，基本公共卫生服务项目由原来的9类22项调增为10大类41项，人均经费标准由15元提高到25元。卫生局细化实施方案，组织制定了《大丰市基本公共卫生服务项目绩效考核办法及评估标准》等一系列文件。翻印下发《国家基本公共卫生服务规范（2011版）》，举办了包括卫生室室长在内的2期培训班，解读新、老标准，提高针对性；召开了两次现场会，3次分析会，剖析存在问题，探讨实施路径。二是切实开展免费服务。妇女孕产期可接受12次免费服务，孕12周内可接受肝肾功能、血尿常规、血型和乙肝免费检测；0-6岁儿童可免费化验血常规6次和11次体格检查，免费接种疫苗由4种增加到11种；65岁以上老年人每年可免费接受一次包括血尿常规、肝肾功能、血糖血脂和心电图等项目在内的体检；高血压、糖尿病、重性精神病人可定期接受随访服务和年度体检。三是全面完成目标任务。利用多种形式建立居民健康档案57万多份，重点人群建档率95%，其他人群达70%，并及时进行动态更新记录；发放入户健康教育材料45.5万份；扩大免疫规划11种疫苗全程合格接种率均达到了95%以上，流动儿童建卡建证率达到99%以上；甲乙类传染病发病率控制在113/10万；规范管理高血压、糖尿病人数分别为66908人、19136人， 4944名重性精神病人纳入随访管理服务；65岁以上老年人建档人数89446人，老年人体检率达93.3%。在省卫生厅、财政厅组织的2011年度基本公共卫生服务项目考核中，我市被评为“优秀”等次。

重大公共卫生服务项目扎实推进。符合生育政策的本市农村户籍孕产妇，每人可享有400元补助；对所有农村孕前和孕早期妇女免费增补叶酸预防神经管畸形；对乙肝表抗阳性的母亲所生新生儿免费接种乙肝免疫球蛋白；累计改厕8.4万座；每年对200例贫困白内障患者予以免费复明手术；国家卫生城市顺利通过验收，各镇都通过盐城市级以上卫生镇验收，其中新丰镇建成省卫生城镇，正积极争创国家级卫生镇。

（四）以提升服务能力为重点，不断健全基层医疗卫生服务体系。

一是加强基本建设。修订了医疗机构设置规划、大市区和港城社区卫生服务机构设置规划。港口医院即将实质开工，市人民医院高新区分院建设进入前期准备阶段。建成了疾控卫监综合大楼，设立了三龙等三个卫生监督分所，在苏北，首家以“示范达标”的成绩，通过省卫生监督体系评估。人民医院、市二院新建了病房楼，住院条件明显改善，床位数量大幅增加，中医院病房综合楼也将投入使用。市人民医院通过二级甲等医院复评，市中医院通过二级甲等中医院评审。在所有基层医疗卫生单位进行了新一轮建设的基础上，白驹等4所中心卫生院又分别建成了综合业务楼。各卫生院均配备了电子胃镜、彩超、生化分析仪等较为先进的医疗设备。小海、大桥等单位建成数字化接种门诊，大大改善了儿童接种条件，去年，我市代表江苏省接受国家免疫规划检查，得到首肯。在全省评定的100家示范乡镇卫生院中，我市新丰镇卫生院和小海中心卫生院榜上有名。新建、改扩建172个村卫生室，每家得到省设备补助1.5万元。

二是加大人才培养。所有镇卫生院主要负责人都参加了省卫生厅组织的管理干部培训班；选送优秀人才参加全科医生、骨干护士培训和“务实进修”项目。定向定单培养本科生5名，大专生26名。完成首批20名基层医务人员务实进修、5名全科转岗培训任务。

三是转变服务模式。以每月“卫生讲坛”为载体，邀请专家对人文服务、团队服务等知识进行讲授。大中社区卫生服务中心成立了10个全科服务团队，统一配备服务包、电动车，开展上门服务，2011年7月底，卫生局在该中心召开了现场推进会。各卫生院都成立了3个以上的健康管理服务团队，每月下村服务不少于2个工作日，方便群众接受服务。

四是强化村医管理。卫生院在镇域范围内统一调配使用乡村医生，保持各卫生室人员总数、知识结构、年龄结构相对合理，并至少有一名女村医。至2011年底，全市共有在编在岗村医696人，达服务人口千分之一，其中，通过参加全国统一考试取得执业助理医师以上资格人数241人。村医按月领取基本工资；绩效工资根据服务数量、工作质量和群众满意度等指标综合考核后发放。所有乡村医生参照灵活就业人员，参加了企业职工养老保险，财政资助缴费总额的60%。

五是积极接轨上海。职工医保率先实行沪丰“一卡通”，与中山医院、长海医院、红房子医院等大医院建立医保费用即时结算关系。市人民医院与上海市第九、第十人民医院、复旦大学中山医院建立合作关系；市中医院与上海医科大学合作，邀请心血管病等专家定期来院服务；市三院与上海名老中医专家协作，每周开设中医特色门诊，方便了群众就医。

四、加强督导，确保深化医药卫生体制改革取得预期效果

（一）主动宣传公示。各医疗卫生单位通过板报、印发宣传单等形式对新农合政策、基本公共卫生服务项目服务内容、基本药物制度政策等知识进行宣传，让群众了解医改；大丰电视台、《大丰日报》对医改多个项目作专题报道；卫生局负责人积极参与“政风热线”、中国·大丰“在线访谈”等栏目，回答群众的问题。《健康报》、江苏电视台等主流媒体先后报道了我市医改过程中的有关做法，社会反响良好。

（二）建立督导机制。开展万人测评乡村医生活动，加强对乡村医生的考评；组织了3次由卫生局领导班子带队的全覆盖突击检查，今年分7个组开展了卫生“村村到”活动，督促各单位推进重点工作；成立了综合稽查大队，不定期、不定时对各医疗卫生单位新农合政策执行、基本药物选用、专项资金使用等情况进行督查；每年市对镇、镇对村进行基本公共卫生服务项目督导考核不少于4次。

（三）严格考核兑现。建立各个项目的绩效考核办法，严格进行考核。设立新农合管理保证金，违反规定的单位直接从中扣减；对基本公共卫生服务项目落实不到位的单位，根据单位工作量折算后扣留相应经费；对基本药物制度实施的绩效进行考核，与财政补助挂钩，体现“多劳多得，优绩优酬”。

我市医改虽然取得了初步成效，但也同时存在一些不足，主要表现在：一是医疗卫生服务水平与群众的期望值还有差距。一些医院的服务态度、服务流程需要进一步改善，不断提高社会满意度。二是医疗卫生机构能力建设需要进一步加强。市直单位缺乏高技术领军人才；基层医疗卫生机构招引人才的措施不够；手术分级管理的规定导致基层医疗卫生机构的服务项目有所减少；基本药物制度实施后，由于政策、机制、习惯等原因，药品配供不够到位，群众反映“药少”，造成群众进城就医倾向增大。三是市区社区卫生服务机构布局还不尽合理，城西新区社区卫生服务工作不能满足群众需求。四是卫生信息化建设步伐亟需加快。目前我市卫生信息化水平很低，各块信息呈“孤岛”状，不能适应卫生信息共享、推进“居民健康卡”运用的形势需要。

下一阶段，我们将围绕国务院下发的《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》和相关文件要求，把着力点放到“完善体系、转换机制、便民惠民”上来。“完善体系”就是要加快完善公共卫生服务、医疗服务、医疗保障、药品供应保障“四位一体”的基本医疗卫生体系。“转换机制”就是要突出全民医保、基本药物制度和公立医院改革三大制度建设，努力在医保、医药、医疗三个重点领域建立起规范有序的运行体制机制。“便民惠民”就是让人民群众更多地得益受惠，进一步增强对医改的认同感和支持度。主要抓好以下几个方面工作：

（一）继续推进和健全全民医保制度。一是进一步扩大基本医保覆盖面和提高保障水平。到2015年，居民医保和新农合政府补助提高到每人每年360元以上，三项基本医保政策范围内住院费用支付比例均提高到75%以上。二是不断加强基本医疗保障管理与服务。加强支付方式改革，发挥医保对医疗机构控制费用的作用；加大引导力度，让群众乐意在基层就诊；建立异地结算机制，推进各项基本医保制度之间的衔接。三是继续完善医疗救助制度。提高对经济困难家庭自付医疗费用的补助标准。

（二）积极推进基本药物制度和基层运行机制建设。一是规范实施基本药物制度。所有基层医疗卫生机构，特别是村卫生室必须不折不扣执行基本药物目录、零差率销售等基本药物制度核心政策。二是完善基本药物采购供应机制。对基层医疗卫生单位药品配备情况进行考核，落实镇卫生院对村卫生室药品配备的责任，优化村卫生室用药目录，确保村级常用药品不脱销。及时向上级反映药品配供情况，坦诚提出应对建议。三是强化绩效考核。在基层医疗卫生机构考核方面，既要考核基本医疗的实绩，也要考核基本公共卫生服务的成效，引导基层医疗卫生机构既要“防”也要“医”，真正做到“两手抓、两不误”；在医务人员分配方面，重点向一线人员倾斜，调动医务人员的积极性，让骨干医生留得住、愿意干。

（三）着力推进市级公立医院改革。一是以破除以药补医机制为关键，统筹推进综合改革，根据统一部署，将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。二是加强内部管理，优化服务流程，提高群众满意度。市级医院进一步加强基础设施建设，满足群众就医需求，缓解“看病难”矛盾。市人民医院近期完成对门诊大楼的流程改造，安装扶手电梯，增加诊室设置，增设服务窗口，分层收费挂号，同时，加快内科大楼改造。三是完善公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制，完善市级医院医务人员晋升前到基层服务一年的实施办法，加强市镇纵向合作，提高基层能力。

（四）统筹推进医改其他各项基础性工作。一是突出抓好人才培养。力争多引进本科以上层次的人才，建立住院医师规范化培训和全科医生制度，使每个卫生院都有全科医生。二是推进镇村卫生一体化管理。充分利用上级的扶持政策，多方筹资，持续改善基层“软硬件”条件，筑牢医疗卫生服务体系的“网底”。三是大力推进医药卫生信息化建设。成立卫生信息中心，尽快确定卫生信息化建设方案，完成招标采购，实现综合业务信息系统全覆盖，推动构建智能、惠民、便民、高效的医药卫生公共服务信息化体系。

医改是一项新生事物，也是一道难题，没有现成的经验可以照搬，也没有现成的答案可以照抄。我们将在各级党委政府的正确领导下，在市人大的关心支持监督下，进一步统一思想认识，采取切实有效措施，加大改革创新力度，力争让医改的成果惠及更多的群众，为建设幸福大丰作出新的贡献。