加快行政审批改革的调研与思考

区人大常委会财经工委

为打造优质营商环境，2015年4月，大丰被列为国家相对集中行政许可权改革试点（全省共四家：南通市、苏州工业园、盱眙县、大丰区），2015年9月，成立区行政审批局。被列为试点以来，在区委、区政府的正确领导下，区行政审批局紧紧围绕试点方案，创新机制、优化流程、提高效率，全力推动各项改革措施落地生效。近日，区人大常委会组成专题调研组，对我区行政审批改革试点工作情况开展了调研，并赴浙江南湖、南通启东学习考察。现将有关情况报告如下：

一、浙江南湖、南通启东的做法

在创新特色上，南湖围绕企业开办全流程“一件事”，通过业务联动、布局融合、信息共享、机制建立等一系列举措实现企业开办全流程“一件事”一日办结。南通启东着力打造了“一个部门对外、内部科室流转、一枚印章解决”的集中审批模式，将原项目建设类6个业务窗口统一整合为不分业务类别的综合预审窗口，一窗受理所有审批事项和群众咨询，实现“一窗服务，两大整合”。

在事项划转上，南湖、启东绝大部分行政审批事项均已划转到行政审批局，但考虑到规划专业技术性较强，目前两地规划方面行政审批事项仍在相关职能部门。对相关审批事项的事后监管，也分别通过政府发文，明确至各个职能部门。

在人员力量上，南湖行政审批局领导班子成员7人，常务副区长兼任行政审批局党委书记；启东行政审批局领导班子成员8人，一正、五副、一总工、一总规划师、一个政务办副主任。

二、我区行政审批改革工作推进情况

1、全面实现“一枚印章管审批”。去年9月，经区委、区政府研究确定，将市场准入、投资建设等领域涉及的项目立项、规划、施工许可证发放等60个“3550”链条事项、以及与群众生产生活密切相关的重大民生服务事项全部划转至行政审批局，其中涉及市场准入类4项，投资建设类33项，重大民生类23项。同时，消防审查等94个其他权力事项通过“三集中三到位”形式进驻行政审批局大厅，补充服务链条。30个公共服务事项在审批大厅设有窗口。

2、逐步实现“不见面审批”。区行政审批局大力推行“一窗受理、一网通行”集成审批改革，变群众“多头跑”为“找一个窗口办事”，充分运用“互联网+政务服务”思维，借助大数据平台，基本建成全区政务服务“一张网”，企业名称核准、项目备案等事项实现“不见面审批”。建立三级代办服务体系，区级成立项目审批代办服务中心，专门招录5名项目代办员，分别挂钩服务全区135个亿元以上重大项目。在镇、园区、村聘请了100多名项目代理员，依托镇、村便民服务中心（站）开展工作，既代办重大项目，也代办比如老年优抚证等便民事项，保证群众“小事不出村、大事不出镇”。

3、基本实现“3550”工作目标。建立了“集中受理、分类审批、联合审查、统一发证”的集成式审批模式。推行联合预审、联合会审、联合审批、联合发证的“四联”工作机制。实现行政许可标准化，突出重大项目服务，确保企业开办“3”个工作日完成，建设项目“50”个工作日内领取施工许可证。

三、当前行政审批改革中遇到的困难和问题

虽然我区的行政审批改革工作取得了一定的成效，得到了区委、区政府及社会各界的广泛认可，但行政审批改革系统性、综合性非常强，涉及不同层级、不同部门、不同行业，面广量大，而且很多工作是边启动、边推进、边完善，特别是投资建设领域事项审批上仍存在着审批周期长、效率不够高、企业满意度不高等现象。分析原因，主要存在以下几方面的矛盾制约：

1、力量滞后与业务激增之间的矛盾。为了保持审批的连贯性，“3550”链条上的60个行政许可事项已全部划转至区行政审批局，但划转事项力量配备明显不足，比如，规划许可事项原本住建局承担该职能的工作人员近40人，而划转行政审批局后，只配备了7名工作人员，特别是个人建房规划许可涉及基层千家万户，还需要到现场踏勘，牵扯大量的精力，从而导致了审批效率不如从前。同时，行政审批专业技术性要求很高，在区行政审批局领导班子成员中，专业技术领导还很欠缺，为了解决这一难题，此次机构改革中，启东专门在行政审批局单设了总工、总规划师2个专业技术领导岗位，以满足行政审批改革需要。

2、事项划转与技术支撑之间的矛盾。为了响应全省行政审批改革的号召，我区尽可能将各类行政审批事项全部划转至区行政审批局，这种设计初衷在很大程度上确保了行政审批事项的集中，但实施起来困难较大。比如修建性详规指标审批与总规、控规关联度极高，技术性很强，而行政审批局后台还没有形成一套完整系统的规划设计专业技术支撑体系，审批明显力不从心，在启东、南湖等地，这些事项目前都还没有划入行政审批局。受技术力量不匹配影响，部分事项后台监管缺失，全凭业务人员个人业务能力和责任意识，审批服务质量好坏无人知晓。

3、信息壁垒与互联互通之间的矛盾。网络互联和信息共享是保障和支撑改革的关键，但各部门、部门内部、部门与审批平台之间的数据信息相互隔离的“孤岛现象”较为普遍。目前，大部分部门都有自己的垂直网络系统，有的部门甚至内部也有多套系统，这些系统各自为政、互不联通，导致各部门的审批信息在纵向和横向上流转困难，前端输入的资料后端无法获取，后台存储的审批资料前台又无法查看，从而也导致工作效率低下。

4、前置限制与快速审批之间的矛盾。目前，环评排污总量、能耗总量、产能等都是审批的前置和“路条”，不少板块缺少区域环评、园区产业规划等审批前置资料，项目落户的要求很急迫，但又不符合相关入园条件，导致审批慢、审批难，企业反响强烈。比如，对未批先建的厂房或未批先产的企业，在环评审批前必须由环保部门处罚后才可审批，企业的确权更是无法审批。再比如，规划审批需要部门提供总规、控规，并共同认定是否符合规划条件和强度指标。

5、事前审批与事后监管之间的矛盾。目前全区审批与监管清单还没有制订，行政审批局与相关部门应该履行什么职责、职责边界在哪里都很模糊，在实际操作过程中，很容易产生扯皮、踢皮球等现象。比如当事人提供虚假材料申请了行政许可，如果被第三人举报，行政审批局无调查执法职能，但职能部门也不愿承担此类工作。

6、规范不明与流程优化之间的矛盾。行政审批改革主要目的就是优化办事流程，但由于改革试点时间较短，很多事项还在摸索之中，导致办事效率不尽如人意。许多企业反映，缺少统一管用的实施细则和操作规范是影响改革的主因之一，由于有些行政审批事项尚未出台具体的操作细则和指导意见，不同部门、不同经办人员对同一审批事项的理解和认识有差异，具体操作也各不相同，办理效率难以保证，特别是有些未明确实质审查和形式审查事项清单及标准，审批人员本着审慎审查的义务以及担当意识欠缺，导致了办事群众“多次跑”、“长时等”。

四、几点建议

当前行政审批改革已进入了关键时期，全区上下要从提升营商环境的高度，坚定不移地将改革推进深化下去，切实打通阻碍改革的重要堵点和关键环节，为企业和群众提供高效优质的审批服务。

1、进一步优化审批流程。一是围绕打造方便快捷的企业投资项目审批服务，分析梳理项目立项、评估、施工许可、竣工验收等各阶段中的多部门多环节事项，通过整合各部门资源、流程再造、并联办理等方式，加快建立流畅有序、更为有效的“一窗受理、集成服务”工作机制，实现“一次提交、一窗受理、信息共享、并行办理、限时办结”。二是推行标准化受理，精细梳理申请材料的共性、个性关系及推送逻辑，规范窗口受理采集的字段标准和材料格式，确保各项材料在各系统、各环节的完整、准确、实时推送，实现共享互认。三是建立部门联动机制，各职能部门要加强对行政审批局政策、规划等方面的指导，适度提供审批技术支撑，通过联合会审、联合踏勘等途径，进一步提升项目服务水平。四是继续加快完善行政审批局内部协作机制，加快打造“闭合工作链”。

2、进一步推进集成改革。一是推行“多评合一”。整合优化投资项目评估审批流程，将各项评估由串联转变为并联，探索开展联合评审，实行统一受理、同步评估、同步评审、统一反馈的服务新模式。二是创新“多证合一”。充分学习南湖区发放综合经营许可“一证”的做法，全面分析梳理证照种类，明确需要精简和合并的证照，加快涉企证照和登记备案整合，最大限度将信息采集、记载公示、管理备查等证照事项集中整合到营业执照上，全力推进“多证合一”切实提高审批监管效能，缩短企业开办时间。三是加快“多审决策”。目前，重大项目决策审查委员会、规划委员会、土地管理委员会已经对项目进行合并审查，建议进一步增强会办频率，加速推进项目审批。

3、进一步破解瓶颈制约。一是对目前碰到的环保、规划审批方面的问题，建议污染物排放总量指标审核由区环保局牵头，各经济板块落实属地管理政策予以配合，及时出具相关审批意见，对“未批先建”的项目，“一企一策、一事一议”及时会商，确保项目审批快速进行。二是在技术审查方面，在行政审批局专家库还没有建立、技术力量不足的情况下，建议先明确部门的技术审批职能，需要技术审查的许可事项，可采取审批局受理→部门提供技术审批→共同会商→出具审批决定这样的模式进行，并且明确办理时限，确保企业满意。三是在划转事项方面，目前，全省正在全面进行机构改革，盐城市已经成立行政审批局，建议按照上下条线对应的关系，对我区划转事项回头看，适度进行调整，最终达到事项和职能与盐城市行政审批局保持大致对等。四是在部门职责方面，建议由编办牵头，相关部门配合，进一步完善审批和监管责任清单，对行政审批局与相关部门的职责进行全面界定，理清关系，避免推诿扯皮。

4、进一步畅通信息网络。一是加强顶层设计，推动数据跨部门、跨区域、跨层级共享，对各层级、各部门的信息系统进行规范、整合和优化，确保实现“一次录入、大家共用”和“一个数据用到底”。二是加快数据接口改造，推动实体办事大厅与政务服务网的融合，提高政府办事事项和服务事项网上全流程办理率，真正达到让数据“多跑路”。三是加强线上线下融合，加快推动实体办事大厅与网络办事大厅融合发展，让群众办事有更多的选择权，享受更多的便利。

5、进一步增强审批力量。一是加强专业技术力量配备，建议借鉴其他相关地区的经验，在行政审批局配备总工程师、总规划师，探索建立审批专员制度，大力引进专业型审批技术人才，增强审批力量，在公务员招录、人员调动方面给予政策倾斜。二是加大政府购买力度，涉及评审、评价的审批事项，积极引进第三方评审制度，切实减轻行政审批技术压力。三是加大培训力度，提升窗口经办人员、代办员的业务能力和综合素质，提高服务群众、企业的能力和水平。四是建立激励机制，出台审批容错纠错机制，对在服务重大项目中敢于担当、勇于突破、创新提速的突出人员，在评先评优、提拔使用方面重点倾斜，充分调动审批人员工作积极性。