关于人大常委会开展专题询问的调研报告

市人大常委会研究室  

开展专题询问是近三年来最受关注的一项人大监督工作，在实践中展现了强大的影响力。根据市人大常委会2013年调研课题安排，我室对人大常委会开展专题询问进行了深入调研。通过调研，了解各地人大常委会开展专题询问的情况及经验、做法，同时对我市人大常委会开展专题询问提出一些建议，以供参考。

一、全国、省、市、县开展专题询问的基本情况

1、什么是“询问”和“专题询问”

询问是人大监督的一种形式。按照监督法的规定，就是人大常委会在审议有关议案和专项工作报告时，常委会组成人员有权就工作中不了解、不清楚的情况提出询问，要求采取“一问一答”的方式，由列席会议的“一府两院”或部门负责人当场回答。

专题询问则是询问的衍生与拓展，是人大常委会围绕党委工作中心或人大常委会年度监督事项，通过法定程序，有计划、有组织、有重点地集中开展专门询问的一种监督新模式。在询问前加上“专题”二字，彰显询问主题突出、问题集中、对象具体，更具针对性和实效性，有利于促进人大监督向深层次推进，增强人大监督实效，同时增进常委会与“一府两院”的沟通与理解、推动政府相关工作的开展。

2、全国各地开展专题询问的情况

2010年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大三次会议上就进一步完善监督工作方式方法时，提出将依法开展专题询问和质询，同年6月，全国人大常委会在审议中央决算报告时进行了首次专题询问。随后，上海、湖北、安徽3家省级人大开展了专题询问。2011年，又增添了江苏、湖南等23个省；2012年青海、北京开展；2013年辽宁开展。目前，全国有近30个省、市、自治区人大常委会开展了专题询问；江苏省13个地级市中，南京、泰州等8个市人大常委会已开展专题询问；盐城9个市县区中1个已开展，2个准备开展。

3、各地开展专题询问的频次和内容

全国人大2010年3次：中央决算、粮食安全、医药卫生体制改革；2011年2次：中央决算、国务院实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要》；2012年3次：农田水利建设、饮用水安全、国企改革与发展。江苏省人大2011年11月第1次：住房保障；2012年11月第2次：基础教育；2013年5月第3次：养老服务。盐城市人大2012年开始思考这一监督方式，专门外出学习并进行了调研，制定了《询问和质询办法》，今年9月对大市区城乡联网供水全覆盖及盐龙湖水源地保护工作开展首次专题询问。射阳县在盐城市首家开展了专题询问，于2011年就加快推进“三业”提升、2012年就促进转型升级和“百企升级工程”实施情况进行了专题询问。今年，建湖、响水已制定下发了《询问和质询办法》的通知，拟开展专题询问。

二、各地开展专题询问的基本经验和做法

从各地开展专题询问的程序和方法看，多参照全国人大的做法，大体分为五个阶段：

1、准确选择询问专题。“选好题”是专题询问取得实效的前提和基础，各地人大都将事关经济社会发展大局和社会普遍关心的、群众反映强烈的问题作为选题的重点，力求问大事、询大局，问民生、询民权，以达到推动工作、解决问题的目的。据统计，2012年，各地已开展的30项专题中，住房保障类7项，占23%；生态环境类6项，占20%；食品药品安全类2项，占7%；财政经济类5项，占17%；其他10项，占33%。我省人大已开展的专题询问是“问房” 、“问教”、“问养老”，都是民生类专题，已引起各方面高度重视，在全社会产生了积极而广泛的影响。选题上注重“三性”：一是可行性，选择经过努力可以解决的突出问题，避免选题不切实际；二是倾向性，选择带有苗头性、倾向性的问题，把好事前关口；三是紧迫性，选取时效性强、亟须解决的问题，以确保实际效果。程序上把握“四环节”：一是人大各委、室通过调查研究和广泛征求意见，提出备选专题；二是主任会议通过民主讨论，科学论证重点专题；三是征求党委意见和与“一府两院”沟通，争取支持和达成共识；四是常委会会议审议，通过集中决策最终确定询问专题，并向全社会公告。

2、详细制订工作方案。在询问专题和具体时间确定后，询问会前2个月，由人大常委会相关工作机构制定详细的工作方案，这是确保专题询问有序进行的行动纲领。在制定工作方案时，力求做到科学、全面、具体、可行。方案对指导思想、询问时间、询问内容、询问主体、询问对象、工作步骤、组织领导和职责分工等作出明确规定，提出具体要求。方案经主任会议讨论通过后，应迅速印发给“一府两院”及相关部门，加强沟通协调，尽早告知答询单位将要询问的专题以及询问形式、时间和场合等，并说明询问的目的和意义，以便涉及的机关、部门、单位和个人依照各自职责做好相关准备。

3、深入开展调查研究。一是询问前，先听取相关专项工作情况汇报并组织业务学习，为常委会组成人员、人大代表充电，再由常委会领导带领部分委员和人大代表紧紧围绕询问主题开展综合性调查，全面了解相关工作情况，并初步拟出若干个有价值的询问参考题目。二是根据前阶段的调研情况，组成若干个调查小组，分别针对询问参考题目进行专题调查，形成综合调查报告和若干专题调查报告，一并向主任会议汇报。三是由主任会议讨论确定询问提纲以及询问人、被询问人，再按要求通知双方做好提问和应询的有关准备工作。在调查中，采取实地查看、召开座谈会、开通热线、问卷调查、向社会征询问题、明查暗访等多种方式，力求调查出真实情况，使提出的问题有深度、有力度、有针对性，符合区域实情。如今年5月，省人大就养老服务体系建设开展了专题询问，询问前，与相关部门召开了3场沟通协调会，在南京进行了2场部门参加的调研座谈会，又奔赴无锡、江阴、泰兴、泰州、盐城等5地听取情况汇报，实地视察了6处养老服务场所，举办了4场有人大代表、老年人代表、城乡社区、养老服务机构负责人参加的座谈会，又专程到苏州与提出议案代表见面、交流，参加人次达130多人；同时，面向全省13个市区县人大，收集问题80个、建议18条，为掌握实情、有针对性地提出问题打下了基础。

4、周密组织现场问答。专题询问一般安排在常委会会议上进行，在会场布置上，采用“回字型”会场，常委会组成人员与政府答询人员相对集中于会场中间，面对面，便于提问和回答；人大代表和其他列席人员坐于会场周围，便于互动和交流。在程序流程上，采用先听取和审议专项工作报告，再集中进行专题询问的模式，避免审议发言与专题询问相互穿插混淆，克服了提问的随意性和问题的发散性，使专题询问主题更突出、问题更集中、针对性更强。在询问方式上，采用“一问一答”模式，时间一般在2—3小时，询问主体主要是常委会组成人员、人大代表等，询问对象主要是“一府两院”的相关领导和有关部门的主要负责人。询问和应询都是开门见山、直截了当，问答时间和节奏由主持人统一掌握，同时可采取询问和追问相结合、主答与补答相结合的方式，确保问得深入、答得充分。如省人大开展“问养老”时，共有12名常委会组成人员、人大代表先后就养老床位、社区养老、政府投入、产业发展、建设用地、异地就医报销、精神关爱等12个“养老热点”发问，省发改委、民政厅、财政厅、国土厅、人社厅、卫生厅、地税局等7个厅局主要负责人及副职近20 人到场应询并详细回答提问，双方你问我答，正职主答、副职补充，基本上做到了提问明确、应答得体。

5、切实做好跟踪督办。开展询问是手段，促进工作才是目的。专题询问最终是要通过“问”来督促“一府两院”作出合理解释与承诺，并引导其推动工作，科学解决存在问题。因此，在询问过程中，由办公室工作人员进行现场记录，询问结束后，常委会相关工作机构要将专题询问中普遍关注的问题进行归纳整理，结合常委会组成人员的审议发言，形成常委会审议意见书，送交“一府两院”研究处理，对其中突出的问题加强跟踪督办，并要求“一府两院”将处理落实情况及有关问题的整改落实情况向人大常委会报告。为让询问“不止于问”，青岛、台州、泰州等地还组织常委会组成人员对各部门落实专题询问审议意见情况进行满意度测评，力求将询问、梳理、交办、办理、跟踪、落实构成一个严密的整体，切实把专题询问抓出成效，真正发挥专题询问的监督作用。

三、对我市人大常委会开展专题询问的建议

各地实践证明，专题询问比一般意义的询问更规范、更严肃、更具体、也更有约束力，是一项很有必要、很有意义的监督活动。特别是县级人大，更应根据自身直面民众、直面实际、直面问题的特性，正常开展这种监督方式，不断提高人大监督质量，推进社会主义民主法治进程。因此，建议我市人大常委会适时、适量开展此项监督活动，结合常委会年度审议议题，一年选择1—2个进行，可循序渐进，由尝试走向常态。在借鉴其他地区经验基础上，对我市开展专题询问有如下建议：

一是注意全面宣传，加深对专题询问的认识和理解。什么是专题询问，专题询问的主、客体是谁，开展专题询问到底有何意义与作用？这些问题，大多数人只能从字面上有肤浅的意会和认识，有些人对开展专题询问不理解、不关心，甚至出现极少数部门不配合现象，错误地认为人大与其过不去，是找茬子、出难题。因此，要采取多种形式和渠道，全方位地加强对有关法律法规和专题询问的知识、法律依据、重要意义、主要特征、具体做法、实际效果的深入宣传和广泛报道，努力提高全民对专题询问的认知度和关注度，不断增强“一府两院”及其部门负责人接受人大监督和专题询问的自觉性和主动性。只有这样，才能消除误会，形成和谐氛围，也才能达到人大寓监督于支持、推动“一府两院”相关工作的目的。

二是出台制度规范，做到专题询问依法有规可循。由于监督法、代表法等相关法律对人大询问权的规定较为原则和笼统，没有对询问的提出人、询问程序和询问结果处置等作出必要的规范，对专题询问更没有详细具体、可操作性的叙说，因此在实践中各地开展形式不一，降低和弱化了其监督效力。而人大行使职权的一个最基本的要求就是讲究法律性，遵循规范性，因此建议我市人大常委会在程序规则、内容形式上对专题询问作出具体规范，明确“一府两院”在接受专题询问时的具体要求，切实增强专题询问的的严肃性和法律性。目前省人大尚未出台相关办法，盐城市及建湖、阜宁出台的均是《询问和质询办法》，对专题询问的规定比较抽象、简单。而外地有不少人大专门针对专题询问出台了《专题询问实施办法》，完善了专题询问对象、内容、程序、处置等环节的操作流程，实用性比较强。由于质询在现实工作中很少使用，且在《监督法》、《大丰市人大常委会议事规则》中都有规定，建议我市人大在开展专题询问前，在法律的框架内，结合自身实际，借鉴外地做法，专门制定《大丰市人大常委会专题询问实施办法》，实现对此项工作开展的制度支撑，达到合法性和实践性的有机结合。

三是加强沟通协调，使专题询问有效进行。专题询问是一种互动性很强的监督形式，要求有问有答，有问必答。为了保证“问”得准确，“答”得到位，人大常委会必须将询问方和受询方组织在一起，通过召开综合协调会、情况通报会、问题分析会等形式加强沟通、交换意见，对该提出的问题和怎样答题进行充分讨论，达成共识。并将常委会组成人员可能提出的相关问题提交给“一府两院”有关部门，以便提前做好准备。这样，既能有效避免无备询问问不到要害、无备应答答不出要点的现象，也能有效地预防提问无根据、回答不属实的尴尬发生。专题询问要防止走过场和图形式，对询问者而言，要善“问”、敢“问”，所提问题要主题明确、重点突出、逻辑严谨、观点鲜明，可以一问再问多问，但不越位，不强加；对答询者来说，要如实“答”、诚恳“答”，不避难点，回应热点，敢于承担，这样才会得到更多的支持和肯定。

四是把握“三个性”，使专题询问有序推进。专题询问作为各级人大常委会加强和改进监督工作的一个有效抓手，需要在实践中不断探索和完善，使之有序推进。一是专题的重点性。专题询问作为人大及其常委会行使监督职权的一种重要方式，由于涉及面广、声势大、影响大，因此要善于抓住主要矛盾，将事关当地经济和社会发展的重大事项、难以解决的民生问题作为询问的重点，避免一味求多现象。二是公开度要有渐进性。专题询问的公开度，在很大程度上决定了询问的成效。但这种公开度有一个渐进的过程，刚开始探索阶段，以常规报道为主。随着专题询问的常态化，询问者和应询者双方民主意识的增强，专题询问的宣传报道应更加公开，可通过媒体向公众开放整个过程，建立起人大常委会、应询对象、新闻媒体和公众“四位一体”的互动机制，从而向纵深推进。三是力度要体现刚柔相济性。相较于人大其他监督手段，专题询问议题更加鲜明、重点更加突出、内容更具实质，具有较强的刚性。但人大与“一府两院”都在党的领导下开展工作，都是以服务人民为宗旨，因而在开展专题询问时，既要发挥好法定监督手段的应有作用，又要讲究方式方法，寓支持于监督之中，使专题询问达到其应有的效能。

五是注重统筹运用，增强专题询问的监督实效。开展专题询问，如果满足于问，止步于问，最多只能表明人大常委会对某项工作的关注而已，把专题询问作为一项监督手段单独使用，也无法发挥其最大功效。因此可将专题询问与其他监督方式统筹运用，如在开展执法检查的基础上，再对检查中暴露出的典型性问题进行专题询问；在听取和审议专项工作报告后，再配套进行专题询问；结合重大事项决定开展专题询问，以负责的态度作出决议决定；与督办代表议案、建议相结合，对其中涉及面广、办理难度大的事项开展专题询问，促使问题有效解决；可针对地方某一综合性问题，从不同方面连续开展专题询问，以“小步快跑”的方式来促进复杂问题的破解。总之，人大常委会应当根据实际需要，把专题询问与听取和审议专项工作报告、执法检查、行使重大事项决定权、督办重点议案建议、进行满意度测评等各种监督形式有机结合起来加以综合运用，才能真正达到增强监督实效的目的.

本期印发：市四套班子领导，市各相关委局办，各镇人大、“两区”人大工作联络处，市人大常委会各委、室。

本期编辑：夏萍娟

总第一百九十九期