规范性文件实施社会效果调查

规范性文件是各级人民政府以及县级以上人民政府工作部门或者依法授予行政管理的组织、机构发布的对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的行政公文。对规范性文件进行备案审查，是监督法赋予各级人大常委会的一项重要监督职权。自2008年以来，市人大常委会全面实施对政府规范性文件审查制度，为维护法制统一、促进政府依法行政，保障人民群众利益发挥了积极作用。但在实践中我们也发现，目前规范性文件的审查仅局限于规范性文件实施之初的条文规定是否与法律法规条文相抵触方面，对于规范性文件实施后所取得成效和带来的社会反响，规范性文件是否按规定实施，是否与经济社会发展相适应，是否需要及时进行调整等方面，人大都没有进行全面跟踪监督和调查了解。为此，为了全面掌握规范性文件实施情况，提升规范性文件备案审查质量，推动规范性文件有效实施，近日，我们对全市规范性文件实施情况进行了全面调查。

一、我市规范性文件实施取得的成果

今年以来，我们分别深入到市民政局、财政局、住建局、环保局等15个部门，对涉及经济发展、城乡统筹、社会事业、依法行政等8个大类的45件规范文件实施情况进行了全面调查了解，这些规范性文件的实施，有效填补了法律、法规的空白，为促进经济社会更好更快发展发挥了积极作用。

1、促进经济发展。为了进一步培育和发展高新技术产业，确保在2014年率先建成江苏省创新型城市，2010年市委市政府决定成立高新技术开发区。为加快园区开发建设，2012年2月市政府专门出台了《关于鼓励和支持市高新技术区发展的若干政策意见》，从土地供给、税收扶持、服务配套、科技创新、人才招引等方面出台专门扶持意见，全力推动高新区发展。2012年园区实现财政总收入5100万元，区内四纵四横道路框架全面拉开，基础设施全面配套，服务中心正式投入使用，国际软件园、总部经济园等特色产业园相继开工建设，共落户各类软件和信息服务企业36家，园区正式挂牌盐城市高新技术区，已成为大丰经济发展新的增长点。为大力推进全市创业投资工作，2010年市政府出台了《创业投资企业奖励扶持试行办法》，专门设立创业投资引导基金，根据投资者意愿和创投公司规模，给予一定比例的配套扶持。办法实施以来，共扶持东方一号创意园等各类创业团队、创投公司16个，投入资金2000多万元，形成各类经济效益近2亿元。为加强对国有资金投资工程项目监督管理，市政府专门出台了《大丰市国有资金投资项目管理办法》，从招投标管理、项目合同管理、项目工程建设管理、信用管理和市场准入、法律责任等方面对国有投资项目进行全程跟踪管理，有效保障工程质量，提高投资效益。

2、保障民生利益。为进一步加大对食品安全的监管力度，监督各镇(区)、各职能部门履行食品安全职责，市政府审时度势，比国家、省早半年时间，于2011年6月10日颁步实施了《大丰市食品安全责任追究暂行办法》，办法实施几年来，全市未发生一起食品安全重大事故，无一起食品安全责任追究事件。为了缓解人民群众出行难的问题，大力发展城市公共交通，减少环境污染，减少道路拥堵和安全事故，市政府出台了《大丰市城市公共客运交通营运线路特许经营管理办法》，在市区开辟公交线路6条，苏北县级城市中首家开通市区至大丰港的BRT公交专线，有效缓解了上下班高峰时间市区交通堵塞压力，力推了节能环保绿色生态出行，实施了市委、市政府又一惠民工程。近年来，因病致贫、因病返贫的家庭已成为社会弱视群体的一个重要方面，虽然新型农村合作医疗能够为这些家庭解决一些困难，但仍是杯水车薪，为全力帮助和扶持这些困难家庭，市政府于2011年出台了《大丰市城乡困难居民医疗救助办法》，通过扩大救助覆盖面，降低救助门槛，提高救助标准等措施全力实施医疗救助工作，截止今年6月底，已累计救助大病患者15819人次，支出救助资金3437.04万元。

3、推动统筹发展。为加强城乡规划管理，科学合理地制定和规范有序地实施城乡规划，市政府于2011年出台了《大丰市城乡规划管理办法》，办法实施一年多来，在加强城乡规划管理，落实职能部门行政管理责任，执法资源优化配置等诸多方面起到了促进作用，减少了行政管理、执法成本，2012年度，有效拆除各类违法建筑417起（处），累计拆违面积11.908万平方米。为进一步改善全市农村生态环境，2009年市政府研究制定了《大丰市农村环境保护工作方案》，按照“分级管理、属地负责、专业保洁、典型引导、全面推进”的工作原则，共疏浚市属骨干河道和镇（区）大中河道82条，清杂中小沟1187条，12个镇全部建成镇级垃圾压缩中转站，镇生活污水处理厂实现全覆盖。随着经济快速发展，我市水资源问题日益显现，为加强节约用水管理，合理利用和保护水资源，保障经济社会可持续发展，2009年3月市政府制定《大丰市节约用水管理办法》，办法实施四年来，实现了用水定额管理和总量控制，涌现了一批节水型载体，节约用水经济效益、社会效益、生态效益日益彰显，我市被省政府命名为省级节水型社会建设示范市。

4、提升行政效能。随着互联网的不断发展，人民群众对政府权力运行的了解渠道已从原有传统媒介转向互联网，同时为了提升行政机关自身工作效能、优化政务环境，2010年市政府出台了《大丰市行政权力网上运行管理办法》，办法实施以来各行政权力部门高度重视，认真组织实施，全市40个部门共有11类5718项行政权力事项在网上运行，基本实现了所有行政权力网上公开透明运行，得到人民群众的充分认可。为进一步加强各类公共资源项目或国有集体资金项目的投资管理，提高投资效益，增强中介机构选择的透明度，促使中介机构提高服务质量，2011年3月市政府出台了《大丰市中介服务项目公开选用办法》，该文件从适用范围、中介服务、选用条件、选用程序、资格审查、确定办法、违规监督处罚等方面作出了明确规定，有效规范了中介市场秩序，增强了企事业单位选择中介机构的透明度，促使中介机构服务质量不断提高。

二、规范性文件实施产生的积极影响

1、规范性文件实施体现了行政决策的水平。规范性文件是政府机关行政决策的主要载体，是行政决策的结果和外在表现。政府机关制定发布规范性文件的过程本质上就是实施重大决策的过程。规范性文件的内容体现着决策者的执政理念，质量反映着决策者的能力和水平。通过我们调查可以说明，我市在制定规范文件过程中，行政决策高效、科学、超前，调查论证严格、规范、有序，出台的文件合法、合规、合理，在法律、行政法规、规章和实际工作中起到了很好的填充和纽带作用。

2、规范性文件实施弥补了法律法规的缺失。随着经济的迅速发展，社会管理的日益复杂，在行政管理工作中经常会出现很多新问题、新情况。由于原有的法律、行政法规和规章在制定当时的社会条件下无法预见到将来的变化，因此现有的法律法规在面对新问题以及个性化差异时很可能缺乏相应的规定，从而无法满足实际工作的需要，而此时出台新的法律法规又需要经过非常严格繁复的程序，根本来不及应对和处理新出现的问题。这就必然导致了法律需求和法律供给的不平衡。而及时通过制定和实施行政规范性文件，不仅可以解决和处理很大一部分法律、行政法规和规章上约束不到的社会关系，实现法律需求和法律供给的平衡，而且规范性文件具有很强的灵活性和可操作性，可以根据社会环境的变化不断作出调整和修正，从而达到对行政管理过程中出现的新问题、新情况及时作出相应的回应，有效弥补了法律、法规和规章的缺失。

3、规范性文件实施提高了行政机关的效率。政府工作，事必讲效率。行政效率是行政管理活动的起点，也是落脚点。由于法律、行政法规和规章往往比较抽象和概括，所以有可能使不同的人对同一法律概念产生不同的理解和认识，行政机关工作人员在进行行政管理工作时也偶因缺乏统一的法律规范作为依据，导致在开展工作时无从下手，影响行政机关的行政效率。行政规范性文件的存在可以使行政机关工作人员在进行行政管理工作时有法可依，更好更快地执行法律、行政法规和规章，同时行政规范性文件的存在也规范了政府的行政行为，有效避免了行政机关工作人员随意执法、滥用职权情况的发生。此外，行政规范性文件的制定发布，可以使行政相对人更直接的了解到政府的法律法规政策，规范自己的行为规则，从而更好地配合行政机关开展行政管理工作。可以说，行政规范性文件是行政机关依法行政、提高行政效率的重要保障。

4、规范性文件实施符合了人民群众的心声。由于法律、法规的缺失，极容易造成行政管理的真空或空白带，而一些不正当利益竞争者，就会利用这些空子，采取不正当手段，谋取不正当利益，极易在社会中产生不良影响。因此及时制定与法律、法规相配套的行政规范性文件，有利于维护社会公平正义，保障人民群众合法权益，构建和谐；有利于各级政府与人民群众的密切联系，了解人民心声，解决群众问题，进而落实好党为人民服务的宗旨，增强人民群众对党的凝聚力，提升政府的公信力。

三、规范性文件实施过程中存在的问题

通过调查，我们发现大部分部门都能够按照规范性文件的要求，认真做好相关工作，但也有些部门对规范性文件的实施不够重视，导致文件实施不到位。主要表现在以下几个方面：　　

一是宣传不到位。如《盐阜通市民卡发行管理办法》已实施2年多，目前仅办卡1万多张，虽然由于相关系统衔接不畅给市民卡使用带来的一些不便，造成市民不愿办理此卡，但更主要原因是宣传力度不够，很多市民并不知道市民卡的存在，不知道市民卡的用途，不能很好地认识和使用市民卡。再如《大丰市食品安全责任追究暂行办法》也已实施了2年时间，取得了一定的成效，但通过调查我们发现，大部分从事食品生产、销售的企业和经营户对该法的知晓率偏低，特别是对生产、销售不合格食品的所应承担的社会责任和法律责任认识不足，导致文件实施效果欠缺。

二是执行不到位。如《大丰市行政权力网上运行管理办法》实施过程中，大部分单位存在权力事项网下办理，事项办结后再网上登记的现象，甚至有些单位存在部分行政权力事项没有上网运行，存在应上网运行而未上网的情况；或是网上全流程运行的权力事项不到位，部分单位附件材料不进系统，网上办件只有简单的流程，达不到网上办件的要求，造成公开不及时或不全面，对实际工作带来一定影响。再如《大丰市职工医疗保险门诊统筹办法》，该办法实施以来，大幅度降低了职工看病费用，但是少数医生为追求个人利益，没有严格按照医保目录为参保患者治疗，随意使用目录范围外药品，不仅没有节约，反而增加了职工看病的费用。

三是配合不到位。如《大丰市城乡规划管理实施办法》涉及的部门较多，但部分单位和部门推诿扯皮，特别是办法明确规定了各镇街道办事处、居民委员会、村民委员会对本辖区内违法建设行为发现、制止、报告的责任，但相关基层组织并没有切实履行职责，城中村、近郊村及小区乱搭乱建现象仍然十分突出。

四是反馈不到位。在市政府出台的有关规范性文件制定程序规定中明确提出，文件具体实施部门要在文件实施满1年后，对实施情况、存在问题和建议要及时上报市政府相关工作机构，以便对相关规范性文件进行修改和调整。我们调查发现这一制度基本没有得到落实，绝大部分部门和单位对已经实施的各类规范性文件存在的问题都没有及时上报，总是在对自身工作影响较大、或是群众反响强烈、再或是政府法制部门开展检查评估时才将有关情况予以上报，致使市政府不能及时纠正和改进文件中的不足，造成相关问题处理滞后，规范性文件制定目的实现程度不佳。

四、规范性文件实施和制订的几点建议

1、强化规范性文件的信息公开。目前，行政规范性文件在审议通过后，有的在政府网站上发布，有的在报纸上发布，也有的通过电视媒体公开，颁发渠道的多样性，造成人民群众对实施的规范性文件要么不知晓，要么无从查询，有的甚至在行政规范性文件发布很久之后才通过其他渠道得知，从而大大影响了行政规范性文件的实施效果。因此，政府主管部门应明确行政规范性文件采取统一的形式，在规定的媒体上公布，未经规定载体统一发布的行政规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。这样既有利于政府发布文件时有路可循，更有利于人民群众及时查询到行政规范性文件的相关信息，确保规范性文件家喻户晓。

2、重视规范性文件的实施管理。政府及相关部门对规范性文件实施管理工作重要性要有一个充分的认识，特别是要清醒认识到到此项工作是关系到我国法制统一制度实施的重要一环，它在依法行政工作中占据着重要位置。要把规范性文件实施管理工作列入重要议事日程，及时研究解决在规范性文件实施过程中遇到的相关实际问题。要认真组织实施，确保每一件颁布的规范性文件最终都能实现制定目标，要分解实施责任，对文件执行不到位或执行有偏差的，要严肃追究相关责任人的责任，确保文件实施不走样、不偏差。要建立和完善规范性文件的定期清理制度，对不适应客观情况和发展要求或与新出台的法律、法规相抵触的规范性文件，要及时予以研究，并上报政府及有关主管部门，对文件作出相应的修改完善或废止，并向社会公布。

3、完善规范性文件的制定程序。法治的基本要求是依法定程序办事，规范性文件的制定也要严格依照法定权限和程序进行，确保规范性文件的质量。因此，对规范性文件制定程序必须予以统一规范，要建立和落实规范性文件的起草、审查、集体审议、公布、备案等制度。要做好规范性文件的制订规划工作，政府及其职能部门要认清新形势，明确新任务，善于研究宏观，准确把握微观，及时制定规范性文件，做到应“规”尽“规”、当“规”不漏。在制定规范性文件时，要遵守民主参与和效率原则，吸收各方相关人员参与到规范性文件起草过程中来，通过座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取意见，采纳合理的意见和建议，对于规范性文件中涉及分歧较大的问题要及时进行听证和协调，使规范性文件制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道。

4、加强规范性文件的备案审查。备案审查是规范性文件管理的一种重要方式，有利于及时发现和纠正违法、不当的规范性文件，保护公民、法人和其他组织的合法权益。《监督法》对规范性文件的备案审查作出了明确规定，人大常委会作为备案审查的主体，必须充分认识到备案审查是推动科学发展、促进社会和谐、规范行政机关行政行为、保护公民、法人和其他组织合法权益的一项重要工作，要高度重视，严密组织，落实责任，不断加大审查工作力度，严把规范性文件的“审核关”，及时撤销和纠正违法、不当的规范性文件，切实解决备案审查工作中存在的“制而不备、备而不审、审而不纠”的问题。要加强备案管理工作相关制度建设，建立健全相应的备案登记制度、公布制度、评估核查制度、通报制度，形成比较完备的备案管理流程，并充分利用科技手段，建立完整的备案数据库，努力提高备案管理水平。

本期印发：市四套班子领导，市各相关委局办，各镇人大、“两区”人大工作联络处，市人大常委会各委、室。

本期编辑：王晓聪

总第一百九十八期