王海滨

经过各地基层人大几年来的实践，代表向选民述职已被证明是加强代表职务意识、责任意识，密切代表与选民联系的有效方法和途径，目前正被越来越多的基层人大所认可、接受和使用，但在具体实施过程中，对一些具体问题的处理要得当，否则有可能会产生负面影响。笔者最近对大丰市人大常委会开展代表向选民述职的情况进行了调查，就发现有四个具体的问题必须引起重视：一是活动的目如何认定，二是参与对象如何定位，三是评判标准如何把握，四是述职结果如何处理。

一、活动目的如何认定。当问及开展代表向选民述职活动的目的是什么时，有的同志说是为了增强代表的职务意识，增强代表为民履职的意识，有的同志说是为了加强代表与选民的联系，还有的同志说是为了提高代表工作、人大工作的群众知晓度和社会影响力等等。事实上，开展代表向选民述职活动，初衷就是上述这些目的，客观上也都可以达到这些效果，所以说这些答案都对，但如果过于看重这些功利性，就容易忽略开展这项工作其实与开展其他人大工作、代表工作根本目的的统一性和一致性。代表向选民述职，作为代表工作和人大工作的一种工作方式和一个有机组成部分，其根本目的也是为了贯彻以民为本、执政为民的理念，也是为了更好地为群众解难题、办实事、谋实利。只有先弄明白开展代表向选民述职这一活动的根本目的，才能保证这项工作沿着正确的方向进行。近年来，大丰市人大常委会开展代表向选民述职活动，都是以与各镇人大上下联动的形式进行的，在对代表述职的根本目的认识上，基层各镇人大多少不同地都存在一些偏差，所以述职活动的着力点往往就容易发生偏移。有些基层人大认为代表向选民述职，就是为了促进代表提高素质、增强履职意识、提高履职能力，这样一来，容易把代表向选民述职搞成一种代表学习培训式活动。有的基层人大认为代表向选民述职，就是为了让代表找个机会与选民见见面，吃吃饭，拉拉家常，增进感情，这样一来就把述职活动搞成一种聚会联欢，述职也易演变成代表个人评功摆好。有的基层人大把代表向选民述职与选民评议代表结合起来，这种做法本身并没有什么不妥之处，但把握不好重点，容易把述职活动的兴奋点引导到对代表个人为人处事、个人素质、工作作风等方面的评价上来。有的基层人大还把代表述职、群众评议与对代表的考核结合起来，出发点是好的，但把握不好分寸，不仅起不到促进代表增强履职意识的目的，反而会挫伤代表积极性，甚至还有可能使述职评议变成批判会，成为整人工具。所以，我们要准确定位开展代表向选民述职活动的目的，出发点、着力点、最后的落脚点，都要牢牢锁定在为群众办事、让群众满意这个根本宗旨上，只有这样才能正确把握述职活动的方向，发挥应有的积极功效，避免可能产生的负面影响。

二、参与对象如何定位。问及代表向选民述职，参加的对象有哪些，答案理所当然就是代表和选民。但在实际操作中并不是这样很容易地就界定得这样清晰，很多情况下角色定位都不是这样单纯而准确，述职活动因此就容易走调变味。代表有本职工作的身份，比如说是某部门的负责人，或者是某企业的老总，而这些身份往往会有意无意地被带到述职活动中来，有的是由于代表自身的原因，认为自己是个某“长”、某“总”，有种优越感，高高在上，俯视群众；也有来自选民自身的原因，认为自己是一介平民，是来开会听听领导作报告的；还有可能是来自我们组织者，人为地把代表的职务身份、职业身份加以强化，从而使述职活动中代表与选民的关系演变成官民关系、劳资关系、上下级关系。这次调查中我们发现有两个镇在组织代表开展评议政府工作、代表向选民述职等活动时，还“邀请驻镇的市政协委员参加”，这样做可能是出自镇党委、政府主要负责人的想法，但却混淆了人大与政协机构性质、工作方式的不同，强调以政协委员的身份参加人大组织的活动，对人大工作是一种误读。

作为述职活动的组织者，人大机关要做好对代表和对选民两方面的宣传和思想工作，使两方面都能认准自己在述职活动中所处的位置、所扮演的角色、所拥有的权利和应尽的义务。对代表来讲，无论你本职工作是什么，担任什么职务，在述职活动中，你就是这个选区的全体选民选出来的代表，而不是别的。对选民而言，无论你是干什么的，认不认字，你都是选民，都是主人，代表是你选出来的，你就得听他向你汇报工作做得怎么样，接受你的评判。只有先明确了参加对象就是代表和选民两种身份，才能保证代表以正确的态度向选民述职，才能保证选民以正确的方法来对待和评判代表的述职，从而使述职活动沿着正确方向进行，取得实际效果。

三、评判标准如何把握。代表向选民述职，代表履职情况是好是坏，以什么标准来评判？问及这个问题，一般的回答是不但要听代表如何“说”，更要看代表如何“做”，但事实上这个标准很模糊，弹性很大，操作起来难度也大。一些代表平时与选民的接触相对较少，比如由组织分派到各乡镇参选的县市机关干部，他们与原选区选民的接触相对较少，本职工作与原选区选民的直接关联度也不是很大，选民们要对他们履职情况进行评价和评判，更多是听他们述职报告怎么“说”。现在不少基层人大在代表述职后，由群众进行满意度测评，通过民主测评、量化评价以求能统一标准，使述职评议更为公平、公正和可信，但由于代表的本职工作各有不同，工作绩效评价的标准也不尽相同，所以用同一个尺度来衡量所有代表称职与否，存在一定的难度。这次调查中我们发现，大丰市一些镇人大在开展代表向选民述职活动时，结合本镇实际，明确规定代表履职的“四个一”指标，比有的镇人大要求代表“每季度参加一次代表活动，每年搞一次调研，每年联系一次选民，每年提一条批评建议或意见”，有的镇人大确定“每个代表全年至少召开一次选民座谈会，提一条重要建议，为群众办一件实事，写出一篇专题视察调研报告。”代表向选民述职时，就讲自己对“四个一”的执行情况怎样，选民们根据代表对这些指标的完成情况来评价代表履职意识、履职能力和履职绩效，确定代表履职的等次。这种做法能结合各地实际，评价的尺度也能尽量达到统一，评判内容更为具体有形，易于操作。同时，只要代表们能很好地完成这些指标，也就是在为群众解难题、办实事，对群众来说也更为实用而有利。

四、述职结果如何处理。代表述职进行到最后，选民满意不满意，各界评价好不好，总会出来一个结果，对这个结果一定要有个处理结论，否则述职就失去了意义。但在对代表述职结果作出的处理时，我们往往会因为把握不准角色位置、分寸尺度，而导致处理不当，引发负面效应。最通常的做法，就是人大机构将自身作为“一级组织”，向代表宣布评议结果。事实上人大机构是为代表履职提供服务保障的机构，担负着为代表解决在行使职务时遇到的困难的服务功能，而不是对代表进行管理的机构，所以人大不能以“法官宣判被告”的方式，来宣布对某个代表的评价。比较可行的办法是，要站在选民的角度对代表进行评价，而不是站在人大机关的角度，角度站准了，角色就演对了，评价起来也就顺理成章了。

在这次调查中我们发现一些镇人大对述职结果的处理有这样规定的：“述职代表的不满意率超过30%，将对其进行诫勉谈话，限期整改，再述职，若再次述职不满意票还是超过30%，则按照法定程序将其罢免。”现行的《代表法》和《选举法》中，无法找到对代表进行“诫勉谈话”的依据。“诫勉谈话”可用于上级对下级、组织对成员，人大机关是为代表服务的机构，两者间的关系是代表是“主人”，人大机关是“仆人”，大机关对代表进行“诫勉谈话”， 角色错位，职能颠倒，是不合适的。至于启动罢免程序的说法，《代表法》第四十条规定代表暂时停止执行代表职务的情形，第四十一条规定了代表资格终止的情形，如果代表有所列情行的，可以依法启动罢免程序，但对不积极履职、不作为的代表，对其启动罢免程序就没有法律依据。再有一点就是《选举法》第四十七条规定：“罢免县级和乡级的人民代表大会代表，须经原选区过半数的选民通过”，实际工作中不能不考虑各方面的影响，动静较大，难度不小，不到不得已轻易不能运用。有些镇人大规定“述职评议结果作为推荐代表连选连任的参考依据”，这也不符合《代表法》、《选举法》规定的。建议《代表法》、《选举法》对不作为、不适合继续任职的代表，要有一个较为明确的规定，以完善的代表退出机制，促进形成代表积极履职的激励机制。