王晓聪

　　当前，在人大监督工作的实践中，有时容易把监督与支持二者的关系对立起来，只讲监督不讲支持，割裂了监督与支持的内在联系；有时又把监督和支持等同起来，认为监督就是支持，偏重支持而忽视监督。从现象来看，监督与支持也似乎是对立、不相容的，不能同时相容相存的，而从人大监督与支持之间关系的实质内容来分析，监督与支持是一个紧密联系的统一体。在我国，依法对“一府两院”实施监督，是人大及其常委会的法定职责，也是代表人民进行的具有最高法律效力的国家监督行为。这种监督，既是一种制约，也是支持和促进。这是因为人大和“一府两院”虽然是决定与执行、监督与被监督、制约和被制约的关系，但都是党领导下的国家机关，虽然职责分工不同，但目标一致，两者都是为维护和实现最广大人民群众的根本利益而同唱一台戏、共谋一盘棋。从这个层面上来说，人大对“一府两院”工作的监督，更是一种有效的支持，通过监督更好地支持和促进“一府两院”认真工作，执政为民。
    站在人大的角度而言，监督是要发现并帮助排除“一府两院”工作中的障碍，或是发现其工作中的不足并加以指导和弥补，支持则是对“一府两院”工作的正面肯定和推进。这就好比植树，“培土”、“浇水”是支持，“修枝”、“剪枝”是监督，虽然采取的方式、角度、程度多有不同，但目的都是让树成材。由此可见，监督与支持之间是相互联系、相辅相成的，两者是不能割裂开来而独立存在，监督是手段，是程序，支持是最终的落脚点，没有监督的支持是“空喊口号”，没有支持的监督是“无的放矢”，基于监督，支持才能保证正确的方向，达成支持，监督才能实现根本的目标，并达到和谐统一。只有把监督作为支持的前提，把支持作为监督的根本，做到在监督中贯穿支持，在支持中实现监督，这才是人大监督的根本性原则。地方各级人大常委会要正确把握和处理好监督与支持的关系，使监督与支持有机结合，相互作用，相互促进，共同形成推进“一府两院”工作的合力。
　　一、多层面着眼,提高监督的实效性
    人大监督所涉及到的对象、内容、时间节点、处理程序等方方面面，都有可能影响到人大监督的顺利进行和有效实施。因此，要正确把握人大监督与支持的关系，必须从多个层面着眼，综合考虑，才能保证监督取得实效。
　　一是突出监督重点。人大监督不可能事无巨细面面俱到，因此，在监督中，要敢于有所为有所不为，抓大放小，善抓重点，敢攻难点。在法律监督方面，要以监督法律法规的贯彻实施为重点，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究、以权代法等违法行为。在工作监督方面则要坚持以管全局打基础、管长远利民生的大事作为监督重点，坚持城乡统筹，经济、社会同步促进的工作思路，做到围绕中心，服务大局。近年来，大丰市人大紧紧围绕沿海开发、重大项目推进、中小企业运行、现代农业载体建设、农村改革、社会保障等重点工作安排常委会审议议题，做到每次常委会都是围绕当前经济社会发展热点、人民群众关心的难点开展监督，充分发挥了人大监督、支持、促进的职能作用。
　　二是讲究监督方式。监督形式、内容和监督程序《监督法》都作了具体的规定，关键是采取什么样的具体做法，如何操作好。从近两年实践看，我市人大常委会对“一府两院”的监督，都是在广泛听取各方面意见建议的基础上确定的，对正在做的一些热点、难点问题进行监督。对《监督法》所明确规定的具体监督办法都能依法、合规选用，在具体工作中，既注意法律的严肃性、程序的完整性、又注意结合各部门、各单位具体监督事项，把原则性、灵活性和实效性结合起来，使“一府两院”乐于接受监督，认真改进工作。譬如，每次常委会审议意见转交政府及职能部门办理后，我市人大常委会都积极安排相关工委，对审议意见的落实进行全程指导，跟踪督查，有效加快了审议意见落实进度，提高了审议意见的办理质量。
　　三是强化调查研究。调查研究是人大监督的谋事之基、成功之道，为了使监督工作做到有的放矢，大丰市人大常委会每次执法检查和听取专项工作汇报前，都组织常委会组成人员和部分人大代表深入到基层和群众中去，听取有关反映和汇报，把握实际情况，找出解决问题的思路和对策，提出切实可行的意见和建议，使监督工作做到有理、有据、有力，每次常委会上既有主管单位的专项工作汇报，又有调研组的调查报告，从而为全面准确地把握事情的真实情况奠定基础，为解决问题提供科学依据。
　　四是加强法律法规学习。法律法规是人大及其常委会对本级“一府两院”实施监督的主要依据。为此，在每次常委会或主任会议前都结合相关审议议题，邀请有关专家，安排法律法规讲座，不仅使常委会组成人员熟悉了法律的主要内容，同时对必须把握的关键性问题起到了提示作用，为依法监督打下基础，使监督工作参与到点子上、落实到实际处。
　　二、多方位统筹,找准支持的结合点
    监督与支持是一对矛盾的两个方面，相互作用、相互影响，共同推动着“一府两院”工作的提高。只有善于找准监督与支持的结合点，才能更好发挥人大监督职能效果，才能推进各项工作不断向前发展。

　　一是要同党委工作中心、工作重点相结合。这是由我们党的执政地位所决定的，也是人大工作坚持党的领导的具体体现。地方党委在每个时期总会有若干重点工作，地方人大就应当围绕这些重点问题，结合本地实际，选择监督工作的切入点，才能更好体现人大监督工作服务大局、支持大局的特征。把本地区的工作重点作为监督工作的着力点，更利于人大把握党委、政府的工作重点、踏准节奏，有利于统一思想，形成合力，使人大与党委、政府的工作同心、同力、同步，有利于人大监督工作取得实效。

　　二是要同人民群众关心的热点、难点问题相结合。这是人大践行科学发展观重要思想的必然要求，也是体现以人为本、执政为民理念的必然要求。人大要围绕人民群众最关心、最现实、最直接的利益问题开展监督工作，也是由人大及其常委会的性质、地位所决定的，是对维护人民群众利益的支持，也是对人民行使管理国家事务权利的支持。近年来，我市抓住药品食品安全、饮用水安全、环境保护、新农村建设及农业产业化等人民群众关心的热点、难点开展一系列的视察、调研、听取汇报等活动，得到了人民群众大力支持，切实推动了各类民生问题的解决。

　　三是要事前、事中、事后监督相结合。当前人大监督大多还是事后监督，这往往会因为程序滞后，而影响监督实效的同步达成。在实际工作中有些问题，如预算编制、政府部门贷款、城乡建设规划以及重点工程建设等重大事项是必须事先介入的。这些问题如果等其成为事实后再去展开监督程序，要纠正就要花费大量的人力物力财力，这本身也不符合科学发展观。因此，人大要充分发挥自身的优势，适当地加大事前、事中监督工作的力度，督促和推动有关工作的开展，因事制宜，前移监督关口，能事前监督的不搞事中监督，能事中监督的不搞事后监督，还有些事情要事前、事中、事后监督结合起来进行全程监督。近几年，为加快基础设施建设，各地政府从各商业银行争取了大量贷款，为确保资金使用安全和效益，为此，我市人大常委会采取不定期听取相关贷款资金的使用情况，变事后监督为事中、事前监督，全面跟踪，掌握进度，确保了资金使用安全。

　　三、多角度考量，合理把握监督与支持的量和度

    如何合理把握人大监督与支持的量和度已成为当前各级人大所面临的一个难题，浮浅的、不深入的监督，会使支持变得软弱无力，有时甚至会变成一种放任，从而影响人大监督权威；而过多的、过细的监督，又会束缚“一府两院”手脚，影响政府职能部门的积极性。我们认为在处理监督和支持的量与度上，关键是把握好以下三个方面。

    一是处理好“点”与“面”的关系，把握好监督的广度。人大监督主要侧重于对一项法律法规的贯彻实施情况进行监督，或是对“一府两院”某一专项工作的开展情况进行监督，而不是对“一府两院”的每一项工作进行审议监督，应有选择地确定一定时期的重点工作来开展监督。地方各级人大常委会要把党委工作的中心、群众关心的热点难点及相关部门需要人大督促推进的工作为监督的首选内容、重点内容，围绕关键，突出重点，确保开展的每一项监督工作都能达到预想的效果。同时“一府两院”有着众多的部门，如果每年都把这些部门监督一遍，是绝对不可行的，因此在选择监督部门时也要统筹兼顾，科学安排。如，在确定2009政府各部门接受人大评议时，我市人大常委会就采取在人代会上让代表分别从组成部门和垂直部门投票推选确定一个接受评议的部门，这样不但有针对性地对相关部门开展评议，同时也集中反映了代表的意愿。

    二是处理好“深”与“广”的关系，把握好监督的深度。人大每年都依法开展大量的监督活动，但因为人大监督不直接参与具体行政和司法行为，以及监督程序等方面的制约，要在一个年度内将所开展的监督中发现的实际问题都解决好，是有一定难度的。如每次召开常委会会议时，都要组织大量人员深入基层调查研究，写成报告在会上审议，可是对调查研究或审议时发现的问题，缺乏深入剖析，很少提出解决问题的措施，有些问题年年审年年议，可是几年之后，仍然是老问题。同时，人大及其常委会本身也存在着“重审议轻监督”的问题，“一府两院”对常委会会议的审议意见也不重视，糊弄搪塞，办理不力，人大常委会对此也很少过问，使人大监督有监无力、有权无威。因此，我们要切实加大对有关议题的调查研究，做到深入基层、深入一线、深入问题，及时地发现问题，分析问题的成因，提出可行的解决办法，确保人大监督“精、深、细、透”。同时对常委会提出的审议意见及主任会议纪要的贯彻落实，可以组织视察、明查暗访、发放问卷调查等方式实地检查，看问题是否得到及时解决，对办理情况实行销号制，对完成不及时的要进行通报，限期督促整改，从而有力推动“一府两院”的各项工作。

    三是处理好“量”与“质”的关系，把握好监督的密度。人大监督程序基本上是常委会听取“一府两院”相关部门汇报工作，并提出审议意见，几个月后，再次听取相关审议意见情况汇报，有的甚至只是听取一次汇报并提出一些意见后，此项监督工作就算完成了，往往是会议一结束监督工作就结束。对于一些需要跨年度才能完成的工作，如居民饮用水安全、村级债务化解等工作，这种监督方式就几乎是蜻蜓点水，很难达到实质性效果。因此，这些工作的监督就必须提高监督的频次，只有通过高频次、不定期、不间断的跟踪督办，让“一府两院”相关部门不喘气、不松劲，不断集中他们的兴奋点，提高他们的兴奋度，以“量”保“质”，加大各项工作推进力度，切实让监督工作落到实处。而对于有些只要一两次监督就可以达到推动和促进作用的，如阶段性工作等等，或是相关部门落实力度大、进度快的，则不宜过于频繁进行密集轰炸，要让相关部门安心工作，做实工作，从而使各项工作齐头并进。