关于全市农村改革及土地流转工作的

调  查  报  告

——2009年9月28日在市十三届人大常委会第13次会议上

市人大农村工委主任　  董　干

　　根据年初常委会工作安排，9月份，我委在夏继永主任带领下，对全市农村改革及土地流转工作进行了调查。农村改革涉及方方面面，我们选取农民专业合作、农民资金互助、农业保险及农村土地流转等热点问题，采取走访调研、座谈视察等形式作了一次较为全面的调查研究。现将调查情况汇报如下：

　　一、基本情况

　　（一）农村改革进一步深化。 农民专业合作组织发展迅速。全市农民专业合作组织现已达到390家（其中农民专业合作社380家），拥有省级“四有”示范组织12个，盐城市级重点合作社7个，涵盖种养、加工、信息、技术、销售等领域。全市加入农民专业合作组织的农户达4.55万户,辐射带动农户12万户，其中产销合作型60个，占16%；与龙头企业对接型27个，占7%；产加销一体型189个，占50%；农村专业服务型81个，占21%。合作社总体呈合作领域不断拓宽，发展质量逐步提高的趋势。农民资金互助合作积极开展。2007年以来，全市已组建12家农民资金合作社，发展社员近2万人，吸纳股金和互助金10800万元，资金投放8300万元。其中用于农民生产生活需要的有6600 万元，占80%。合作社贷款利息一般相当于当地信用社同期同档贷款利息标准，社员股金收益按银行同期同档存款利息标准并按规章进行二次分配。在解决农民贷款难的同时引导了农民剩余资金的投向。目前大部分资金互助合作社发展规模基本与当地农民需求适应，运作情况良好，风险处于可控范围内。农业保险推广有力。自2007年8月开展农业保险试点工作以来，市政府迅速作出部署，加强政策宣传、出台相关文件、成立工作领导小组。全市主要开办了水稻、棉花、玉米、二麦、油菜、能繁母猪和农机等险种，共向农户收缴各类保费1444.2万元，向中央和省财政争取补贴资金2845.26万元,市财政补贴资金676.07万元，保费总额达4965.53万元，支付各类灾损1628.06万元，累计有20万户农户受益。农村社区股份合作开始试点。农村社区股份合作是将集体存量资产折股量化到个人，由董事会运作的一种新的经济组织形式，目前我市已在大中泰西、新丰全心等村进行改革试点。

　　（二）土地流转步伐加快。近年来，随着传统农业向高效农业转变、农村劳动力转移、二三产业发展以及“两化“建设不断推进，我市农村土地流转步伐加快。通过转让、转租、转包、互换等流转形式，今年上半年新增土地经营权流转面积7.2万亩,全市累计流转土地面积25万亩，占总承包面积的21%。土地流转的特点渐现“四个转变”：流转形式由农户间转包出租为主，趋向股份合作。全市成立了大中光明、三龙久丰等39家土地股份合作社，入股农户0.3万户,入股面积近2万亩。西团镇黄浦村村组干部到户宣传，与农民一起算流转帐，引导成立了黄浦土地股份合作社，入股农户120户，土地340亩，起到了较好的示范作用，现该镇已成立黄浦、西团、大龙、新中4个土地股份合作社。流转规模由零星分散流转为主，趋向连片集中。在经济条件较好的地区和交通便利的地方，土地规模流转呈快速增长的趋势。今年上半年，新增土地规模流转100亩以上有60个,全市土地连片流转100亩以上累计达6万亩。流转用途由传统农业为主，趋向高效农业及农副产品加工业。通过土地规模流转，市级组建了万亩农业示范园，各镇成立了千亩农业示范园区，以促进高效农业的发展。土地流入主体由以农民为主，趋向农业企业和农民经济合作组织。如宝龙集团稻虾轮作二期工程用地1600亩，规划年底开发三期工程流转土地将达到3000亩。

　　二、存在问题与不足

　　通过努力，我市农村改革取得了较好成效，但还存在着一些不足和制约因素。农民专业合作社部分属于互助松散型，对农民的带动力不强；不少合作社尚处于初始阶段，内部的治理结构、规章制度还不完善，运作不够规范；大部份合作社与社员的利益联结方式是买断式或定单式，没有二次分配机制；部分合作社是由当地能人或大户带头组建的，发展到一定程度后，其组织现代农业生产经营的能力显得较为欠缺。农民资金互助合作发展中存在的问题：一是法律地位不够明确。目前互助社暂时在民政部门作为民办非企业登记，不利于分配机制的确立和强化发起人的责任，易出现经济纠纷，增加社会不安定因素。二是互助合作性体现不够。少数互助社存在跨区投放、大额投放、高息投放等现象。三是监督管理手段乏力。目前虽明确了监管部门，但对互助社违反规定的经营行为没有具体处理办法，缺乏有效监管手段，不利于资金安全和风险隐患的控制。农业保险在推广中存在着以下矛盾：农民保险意识淡薄。农民存在侥幸投机心理，认为发生大灾可能性不大；同时农业保险灾害损失补偿水平较低，对农民吸引力有限。查勘定损困难。由于种植业出险原因认定和责任划分较为困难，同时农作物的生长在很大程度上还取决于田间管理等人为因素，加之理赔人员专业水平有限，因此容易引起理赔纠纷。理赔手续繁琐。农险办理流程为：受理—现场勘查、估损—确定责任—立案—定损、核损—赔款理算—核赔—结案处理—支付赔款等，理赔到户时间较长，影响了农民参保积极性。

　　我市土地流转工作已初步形成健康、有序的良好局面，但仍存在着不少制约流转的因素。一是大多农民不愿意流转。土地具有一定的社会保障和就业功能，农民认为有了土地就有生活退路，即使外出打工赚不到钱还可以回来种田，心里踏实。另有少数农民认为现在不争取承包地，将来遇到特殊情况可能后悔莫及，所以宁让土地荒芜也不愿流转，土地承包权更是不愿放弃。二是流转年限短。一般在1到3年，助长了土地的掠夺性生产经营，造成土地肥力下降。三是土地流转程序不够规范，服务机制不完善。一些流转户私下达成协议，甚至是口头协议，不通过村组织办理流转手续，有些即使签订了书面合同，但内容不齐全，合同不规范，尤其是少量土地存在多次流转现象，从而出现许多不必要的涉土纠纷。国家实行支农惠农政策以来，一些原来不要承包地的农户纷纷要求承包土地，一些流转户认为当初流转约定吃亏较大要求毁约等等，也导致土地纠纷增加，土地流转的市场机制不健全，土地合作经济组织的服务功能发挥有限，机制不健全这些都影响了土地流转的速度、规模和效益。

　　三、几点建议

　　农村改革与发展是解决“三农”问题的途径和手段。针对在改革过程中出现的矛盾和问题，我们提出如下建议：

　　1、加大宣传贯彻力度。农民专业合作社是推进农业产业化的重要载体，农民资金互助是解决农民想致富贷款难问题的重要渠道，农业保险是转移农业风险、保护农民利益的有效手段。在今后工作中要充分利用各种新闻媒体、墙报专栏等多种形式加大宣传力度，让农民认识到专业合作、资金互助、农业保险的好处，引导和鼓励农民积极参与。加大工作推动力度，积极做好示范点的培育创建工作，大力推广先进典型，充分发挥辐射带动作用，并把农民专业合作、资金互助、农业保险发展情况列入农村工作考核的内容。

　　2、加大规范建设力度。农民专业合作社要进一步建立健全规章制度，合理设置组织机构，规范财务制度，健全档案管理，实行社务公开；对现有的合作社组织回头看，制度不健全、运行不规范的要落实整改措施，力争在规范管理上求突破。农民资金互助在发展中要切实把握“为农服务性、互助合作性、经营区域性”，发展社员和资金投放应圈定在“三农”上，不得跨区开展业务；互助社目前仍处于试点阶段，要坚持三个可控，一是发展速度可控、必须稳步推进，二是资金规模可控、防止盲目扩张，三是风险安全可控、建议迅速出台相关监管办法，确保安全运行。同时建议对发展达到一定规模的资金互助合作社要变更登记机关，提升其法律地位和责任。农业保险要严明工作纪律，以维护好农民利益为出发点，严格把握好各项农业保险政策的落实；要坚持农民自愿投保，不得强制收取保费或强制抵扣农民各类补贴，村组集体也不得借资垫交农民保费；理赔资金未经本人同意，不得抵充下一年保费。

　　3、加大政策扶持力度。继续增加财政投入，扶持资金要随着农民专业合作社和资金互助合作社的发展相应增加，同时积极争取上级财政支持，扩大资金扶持渠道。对税收、水电、用地、规费征收等一系列扶持措施进行回头看，杜绝政策不落实、打折扣和变通收费等现象。制定人才引进政策，鼓励科研人员和大中专毕业生到合作社工作，大力开展对合作社管理人员和工作人员的业务辅导与培训。要创造条件改进农业保险工作方法，农业保险涉及千家万户、季节性强、工作量大、任务繁重，要进一步改进保费收取方式、降低收取成本；在各镇建立农保服务网络，科学确定受灾程度，及时处理矛盾和问题。尽量简化理赔手续、提高理赔效率。

　　土地及土地流转是农业和农村的基本问题，应积极稳妥推进。为此，我们提出如下建议：

　　1、进一步深化对农村土地流转的认识。土地流转和规模经营是实现规模农业、效益农业的前提和基础。要大力宣传中央关于土地及土地流转的政策法规，通过典型示范、算账对比，帮助农民转变思想观念。各级干部要加大对土地流转法律法规的学习和认识，在坚持家庭承包经营制度不变、依法自愿有偿、不改变土地农业用途和因地制宜的基础上，按市场规律办事，不搞“一刀切”，不下硬指标。

　　2、进一步健全土地流转管理机制。要规范土地流转程序。确定合理的流转价格，签订统一格式的流转合同，实行登记备案制度；积极做好以往流转合同的未签补签工作，完善相关手续；加强土地流转档案监管，落实专人负责，防止土地在流转过程中遗漏、流失，同时防止流转双方不必要的纠纷。要加快流转服务体系建设。着力培育开放、规范的土地流转市场，充分发挥中介组织的桥梁作用；抓好农村土地流转信息网络建设，开展土地流转信息发布、土地评估、政策咨询等工作，搭建畅通的流转信息平台。要健全农村土地纠纷调处网络。合理配置人财物资源，充分发挥仲裁机构职能，妥善化解纠纷，维护农村社会稳定。

　　3、进一步落实土地流转的扶持政策。推进农村土地流转需要采取一系列激励措施，营造良好的流转氛围。一是对土地流出方进行补助。对于土地全部转出或流转较多的农户给予一定的补助，鼓励其务工创业；要加大财政投入，扩大农村医疗、养老保险的覆盖面，加强农村社会保障体系建设，解决农民土地流转的后顾之忧。二是对土地流入方进行扶持。对采取流转合作方式进行土地规模经营、带动农民增收的龙头企业和种养大户从资金融通、税收优惠、项目申报等方面给予倾斜。三是对组织者进行奖励。对引导农户流转土地较多，规模经营、农民增收效果显著的镇、村给予适当奖励，激发工作热情，为土地流转工作提供组织保障。目前，市政府已就更好地推进土地流转出台了相关扶持政策，关键是进一步抓细化、抓落实。