大桥镇人大  金干生、顾颖

农村土地规范流转，既是推进农业结构调整、促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率,促进农民增收的重要途径。因此，正确分析当前农村土地流转过程中存在的主要问题，处理好其中的各种主体的利益关系，制定有效推进农村土地流转的政策措施，是推进现代农业、统筹城镇发展的必然要求和重要方面。

一、我区农村土地流转基本情况

近年来，我区在推进农村土地流转和规模经营工作中坚持因地制宜、科学规划、合理布局，以发展休闲农业、观光农业为主轴，有力促进农村土地以出租、转包、互换等形式向种养殖大户、专业合作组织进行流转。

据了解，我区耕地总面积174.33万亩，其中家庭承包面积123.53万亩，农户20.74万户，农业人口53万人，截止2015年底，全区农村土地累计流转面积115万亩，占耕地总面积的66%，流转涉及农户12.65万户，占总农户的61 %。农村适度规模经营面积达126万亩。

二、当前我区农村土地流转存在的问题

（一）土地流转价格评估机制不完善。农村土地存在等级、肥力、位置等的差异，加上物价、材料、政策等因素的变动，导致不仅存在绝对地租，也存在级差地租。当前我区土地流转的价格评估机制尚不健全，使得流转价格的形成缺乏科学依据，制约了农民流转土地的积极性。目前我区土地流转指导价格为1100元/亩（其中1000元归老百姓，100元作为服务费归镇村），相比苏中苏南地区700-900元/亩显然偏高。许多大户把农民的土地租过来种，合同是按1100元/亩签的，现在粮价大幅下挫，农业大户亏损，他就没有资金向农民支付租金，进一步影响农民的日常生计，因而土地流转的积极性也就不高了。

（二）土地流转收益分配不规范。针对土地流转后的收益问题，国家农业部下发的《农村土地承包经营权流转管理办法》第七条规定：农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。当前国家基于土地经营权界定产权的方式也从另一方面支持了这种做法。按照法律规定，农民获取的仅仅是土地的经营权，而并非彻底完整的所有权。因此，补贴的发放应当坚持谁经营，补给谁的原则。通过转让、转包、出租方式流转的土地，粮食补贴等应该转给土地受让方。但基于法理上的推论不能完全消除现实中的纠纷。现实中，流转后涉及的补助，往往没有随土地流转而转移给真正种田的大户，而是被老百姓所享受。

（三）土地流转风险防范体系不配套。农业是一个周期长、见效慢、受气候影响大的弱质产业。由于基层财力有限，对土地流转的扶持还不多，农业基础设施薄弱，生产条件仍然落后，因而实现了规模经营的农业生产十分脆弱，遭遇洪涝灾害，旱不能灌，涝不能排，种植户只能眼看着上百亩的庄稼涝死或旱死。除了薄弱的基础设施、难以预测的自然灾害外，一些政策瓶颈也对新型经营主体的发育形成制约。比如融资体系不配套，金融服务风险较大。一些流转大户由于经验不足，经营不善等原因，承包几年后溜田，而他们通过担保和抵押农村土地承包经营权取得的贷款往往不了了之，追索困难。

（四）土地流转档次不高。一是流转形式档次不高，流转形式绝大部分仍属最低层次的委托代管形式，并且多是散户流转，不成规模。二是流转土地的开发档次不高。由于许多流转的土地处于自发的、粗放的、低层次的经营状态，多以水稻麦子等传统种植业为主，高效农业较少，因而流转规模小、投入低、科技含量不高、抵制市场风险的能力不强，很难形成规模经营，土地没有得到充分利用，农业产业化发展滞缓。

（五）土地流转中心职能作用欠缺。各镇土地流转服务中心虽挂牌，但职能作用未能很好发挥。一是土地流转的引导服务不到位。流转信息渠道不畅通，调查表明，一方面一些经营副业或常年外出打工的农户有减少或放弃承包土地的愿望，另一方面一些专业大户、家庭农场、农民合作社有建立或扩大经营的需求，由于信息不畅，形成了“有买找不到卖，有卖找不到买”的局面。二是对土地流转的管理监督职能未能落实到位。由于农村绝大部分土地处于自发性无序流转，由于缺乏监管，一些基本农田流转后变成鱼塘、虾塘、苗圃，违反了国家对基本农田保护的规定

（六）农村剩余劳动力转移缓慢。土地大规模流转，进入大面积机械化种植后，农村剩余劳动力转移相对缓慢，一直滞后于农村社会经济发展。一方面，我国正处于经济结构调整的关键时期，城市工业和乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的扩张能力有限。另一方面，由于农村劳动力的从业技能和文化水平偏低，难以满足现代产业对从业人员的需求，导致外出务工农民在所从事的行业与领域的选择上处于劣势，收入不高。此外，由于非农就业的风险性和非农收入的不稳定性，兼业农民不敢也不愿彻底放弃土地，真正走进城镇。

三、建议与对策

（一）健全价格评估机制。完善土地流转价格评估机制是实现土地收益在国家、村集体、出让方、受让方和管理者之间合理、公平分配的关键。一是构建科学的农村土地等级体系。建立流转土地信息库，对流转土地评级定等，制定包括土地级差收入、区域差异、基础设施条件等因素在内的基准价格。二是建立完善流转土地资产评估机构，引入第三方土地评估机构和评估人员对流转交易价格进行评估。三是制定完善流转土地估价指标体系。建立切合我区实际、具有较高精度的流转土地价格评估方法和最低保护价制度，确保流转土地估价有章可循。四是建立健全土地流转评估价格信息收集、处理与公开发布制度。信息公开、透明是市场机制发挥作用的前提。应建立包括流转土地基准价格、评估价格和交易价格等信息在内的流转土地价格信息登记册，反映流转价格变动态势，并通过电子信息网络及时公开发布。

（二）发挥流转中心职能。健全服务体系，强化土地流转指导服务。把握政策原则，坚持依法、自愿、有偿，充分尊重农民意愿。严格依法执行土地政策，加强土地用途监管，不能改变土地用途。充分发挥流转服务机构在土地供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用，重点加强乡镇土地流转服务中心的规范化建设，为土地流转提供指导和服务，并实施有效监管。着眼于满足农民需要，积极为农民土地流转提供信息服务与指导。加强土地流转信息机制建设，搭建土地流转信息服务网络平台，收集发布土地流转意向供求信息，为土地流转双方搭建流转平台，畅通流转信息渠道，降低流转成本，提高流转效率。

（三）加强政府扶持力度。加大财政扶持力度，设立土地流转和规模经营财政引导资金，对流转农村土地达到规模以上和一定期限的农业经营主体给予资金奖励或补贴，鼓励支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，引导零散耕地向规模经营主体流转聚集，形成农业规模效应。加大农业基础设施投入力度，在农田水利设施、土地整理、农业综合开发等项目安排上向规模流转经营主体倾斜，鼓励其对农田基础设施和现代农业设施进行投入。积极给予信贷和农业保险支持，把规模经营作为信贷支农的重点，明确抵押贷款对象和资金用途，降低土地规模流转主体贷款门槛。扩大农业保险覆盖范围，财政拿出专项资金支持各类农业经营主体开展农业保险，降低灾害损失。

（四）完善农村社保机制。完善农村社会保障机制，使农民在基本生活、医疗、养老、社会救助、子女教育等方面得到保障，解除农户土地流转的后顾之忧和心里障碍，从而降低农民对土地的依赖程度，使农民放心、安心。积极开展农村土地承包经营权确权登记试点，依据现有的土地承包合同、权属证书，查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，把承包地块、面积、合同、权属证书落实到户，确保农民放心流转土地。对承包土地全部流出的农户，在参加就业培训、岗位推介、自主创业等方面给予支持。对举家迁入城镇落户的农民，在建房、购房、经商、税收等方面给予优惠，吸引农民入住城镇，促使农民既离土又离村。

（五）培育壮大经营主体。加大农业项目招商引资力度。研究制定农业招商激励政策，着力招引一批外向度高、科技含量优、带动能力强的农业龙头企业或项目。极引导社会资本进入农村市场，引导有资金、懂技术、善经营、会管理的返镇农民工参与农业适度规模经营，利用园区效应，结合优势特色产业发展实行集中开发。创新经营模式，重点围绕农民股份合作社、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业+基地等模式，在土地调整、租赁、承包合同等方面提供全方位的服务。