——基于县级人大层面的思考

区人大常委会教科文卫工委

中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）指出：“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。各级人大要依法行使职权，同时在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇聚民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容”。目前各级人大机关在工作实践中，都在积极探索和运用联动工作机制方式，以提高各级人大机关工作效率，都把人大联动工作机制当作当前地方各级人大开展工作的一种重要方式，在各级人大的联动工作机制中，县级人大处于一个承上启下的层面，具有关键性的作用，但在各级人大联动工作机制建设和运用过程中，仍然有许多亟待完善的内容，本文主要从市县乡三级人大联动、人大机关与外部机构联动两方面做一些思考，初探以县级人大为层面的工作联动机制建设和完善，以期抛砖引玉。

一、开展联动工作机制的主体范围

1、地方各级人民代表大会。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条的规定，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府，因此，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇人民代表大会及其常委会是开展联动工作的主要主体。

2、一府两院及政协等机构。依据法律设立的一府两院、政协机构、各级政府的组成机关，以及依法选举产生的各级人大代表和政协委员也可以成为人大联动工作机制的成员。

3、其他主体。在特殊情况下，社会第三方机构、普通公民也可以参与到人大联动工作机制中去，成为联动的成员。如民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织、专家学者、普通公民等可以参与到联动中。

二、当前开展联动工作机制的内容、模式和现状  

地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关，主要有立法、选举、罢免、接受辞职、重大事项决定等职权，其常委会主要有举行会议、重大事项决定、任免、议案处理、撤职等职权。基于人大履职，以及《各级人民代表大会常委会监督法》相关内容，我们认为，人大联动机制不是人大本身职权，而是为人大履职服务的工作机制，因此各级人大可以开展联动工作机制，提升人大工作效率，更好履行人大职责。    

1、内容。从实践的情况来看，当前各级人大开展联动工作机制的主要内容包括：

（1）议案建议办理。人大机关将代表意见建议汇总，后交由政府，后由相关机关、组织认真研究办理，在法律规定期限内答复和处理。

（2）专项工作评议。人大常委会对一府两院的专项工作进行评议，对此形成的意见建议，一府两院要对审议意见研究处理或者执行情况的报告，向本级人代会通报并向社会公布。

（3）专题审议。人大常委会组成人员对一府两院的专项工作报告提出意见建议，且经过较为严格的整理、核阅程序。

（4）执法检查、委托执法检查。人大常委会执法检查是一种国家权力机关的监督，对贯彻实施某项法律法规的实施采取的检查，检查中发现的具体问题和案件，不直接处理，要向人大常委会报告，由常委会会议审议并提出意见，交由法律实施机关处理。委托执法检查仅限两级，即全国人大常委会可以委托省一级人大常委会，省一级人大常委会可以委托设区的市一级人大常委会进行执法检查，设区的市以下人大常委会不应再委托下级进行执法检查。

（5）视察。视察时人民代表了解各方面的现实情况，密切联系群众，听取人民群众意见的重要方式之一。结合听取和审议专项工作报告的视察，就属于专题视察。

（6）调研。结合听取和审议专项工作报告的调研，就属于专题调研。

（7）备案审查及立法征集意见。主要是为确保多层次立法活动符合法制统一的要求实施的立法监督，维护法制统一的重要手段。

（8）询问和质询。人大常委会组成人员对一府两院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的一种活动，虽是个人行为，但其性质是人大常委会行使监督权的方式之一，是行使监督权的独特方式之一。

（9）其他。

    2、模式。（1）各级人大之间的联动（市县乡之间、同层级之间）。市县乡人大内部联动模式有三种：上联下、下联上和上下共同开展。目前各地区普遍采用上联下模式，也就是市人大提出联动内容，各区县人大参与；区县人大提出联动内容，乡镇人大参与。这种模式之所以被普遍采用，是由于区县、乡镇人大都希望上级联动开展同时，借助上级人大力量，推动本区县、本乡镇人大工作或者解决问题从而积极主动参与。下主动联上模式采用较少，第三种模式是为履行同样的法定职责开展联动，如“计划、预算审查”等。（2）人大与一府两院的联动。主要是行使监督权产生的联动。例如：开展执法检查联动、专题调研联动等。（3）人大与政协、无党派、民主党派等之间联动。《意见》明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。这就表明了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作为民主协商的重要部分，他们之间的协商活动也是联动一种重要形式。（4）人大与本级代表间的联动。县级以上人民代表大会常务委员会有联系本级人民代表大会代表的职权，因此人大常委会与本级人大代表之间的联动也是重要的内部联动形式之一。

    3、现状。地方各级人大联动层面，目前实践中，大多数市县之间人大开展联动并不普遍，执法检查、专题调研、专题视察等工作开展较多，还存在开展深度不足，范围较窄等问题。专题审议、议案建议办理等工作在人大各级之间、同级各工委之间较少联动。在县乡级人大联动层面，因乡级人大不设置常委会，且法律规定行使职权较少，因此开展内容相对更少，议案办理、专题视察、人大专题调研开展较多。对于人大与外部机构之间的联动，实践中，执法检查、专题调研、专题视察、专项工作评议等开展相对普遍，而立法征集意见、备案审查等联动少之又少。

    三、当前开展联动工作机制的缺失

对各级人大及其常委会行使职权的联动工作机制，近年来很多地方都进行了积极探索与实践，积累了相关经验，但是至今仍存在一些缺陷。

1、联动幅度不广。联动项目不均衡、幅度不广是目前无论是人大系统内部还是人大系统与外部机构之间普遍存在的问题，如议案办理中很多可以联动的内容都没有开展，却存在个别联动项目联动较为频繁，如专题视察、专题调研等。对立法征集意见，与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等联动较少，征询意见机制不健全，联动幅度存在明显不广，存在“走形式”现象，不利于收集民智和凝聚共识，不利于推进立法精细化。

2、联动形式单一。人大行使监督权运用的形式单一，较普遍采用执法检查等形式，较少采用专题询问、质询、罢免、撤职、组织特定问题调查等刚性监督手段，并在实践中与外部机构联动力度有待加强，缺少与党纪监督、行政监督、审计监督、司法监督、舆论监督之间的结合，不利于形成更大监督合力。人大常委会听取和审议“一府两院”工作报告，开展调查、视察和执法检查后，仅提几点意见和建议，偏重于程序性监督，而轻视实质性监督的问题，并没有持续联动保证效果。

3、联动机制不规范。一是联动选题机制不规范。人大内部联动上联下模式较多，上级人大提出内容，下级人大参与，在选题上大多根据上级人大的工作需要，不会过度考虑是否符合本级人大实际工作需要。实践中，有的联动未能全面反映客观情况和群众意愿，针对性不强，且参与联动的个别部门存在争权、推诿现象。人大系统与外部机构联动时，与相关部门的沟通、协调欠缺，在机构上与政协等部门联动不紧密。二是联动反馈机制不规范。参与联动方会提交联动遇到的问题以及意见等，但是上级人大很少就意见建议向参与联动的机关反馈，不利于推动工作，并且在于外部联动中，此问题同样较普遍。三是各级人大内部机构设置不一致。地方各级人大之间内部机构设置不一致，导致参与联动方内部之间业务交叉等问题，不利于联动开展以及组织人员。

四、开展联动工作的几点建议

习近平总书记在人民代表大会成立60周年讲话中指出“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。”面对新形势新任务，我们要自觉坚持和完善人民代表大会制度，与时俱进，创新工作方式方法，在实践中不断完善和推动人大联动工作机制，持续推进中国特色社会主义制度发挥优越性。

1、规范联动主题提出机制。一是建立健全联动日常工作制度。各级人大要重视人大内部联动的重要意义，把协商制度纳入工作部署和议事日程，科学合理调整议事程序，细化和规范工作规则和程序，对联动要形成统一领导、统一规划、统一部署的指导性文件和惯例。二是不断完善配套的规范性文件。要贯彻落实联动机制确立的制度和原则，推动机制实施，把全面贯彻实施联动机制提高到一个新的水平，确保各级人大从机制上保障联动成果落地，使联动选题与成果更好顺应民意、合乎实际、促动发展。三是健全提前沟通与协商机制。联动选题要健全上下级人大沟通与协调机制，如《监督法》第九条中明确规定基于监督权行使确定的议题，均是基于本机人大及其常委会的工作需要，但是联动中同时也要抓住联动各方之间涉及经济发展、重大利益或者民生等问题，认真落实由党委、人大、政府等提出议题的规定，重视听取上下级各方面意见和建议，一定情况下要吸纳社会公众特别是相关利益参与方参与协商与联动，确保联动选题对联动方的实效性最大化。

    2、完善联动反馈机制。一是广泛听取意见。在参与联动时要广泛听取联动人大意见，及时反馈意见采纳情况。如市级人大在编制立法规划、开展专题调研、执法检查等，要注重广泛了解民意，征求搜集区县人大的意见。同样县级人大在开展、专项执法检查、专题调研等，同样需要广泛听取乡镇人大意见，及时向上反映民意，为科学、民主决策提供基础。二是强化立法前评估。人大开展立法调研，需要来自基层一线的大量信息，开展上下联动，有助于从更广范围得到全面而真实的情况，总结提炼更多经验，提高立法的科学性和合理性，切实提高立法质量。在立法征集意见方面，健全人大和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，拓宽公民有序参与立法途径，建立完善立法征集意见联系点，健全法律法规草案公开征集意见和公众意见采纳情况反馈机制，充分发挥联动作用，广泛凝聚社会共识。三是健全反馈制度。在完善联动意见征集基础上，更要注重意见的反馈，在联动过程中，下级人大会将收集的民意等上报，同时也会将遇到的困难、推动联动工作中实际遇到的难题等一同向上级反映，希望得到解决，从而推动本级人大工作，如专项执法检查等联动，需要解决过程中的共性问题，因此建立健全反馈机制非常重要，同时也是落实联动效果的重要方式，从而保障联动方参与的积极性与联动结果的时效性。

3、探索联动创新机制。一是完善人大机构设置。人大市级、县级之间因为职权不同导致机构设置不一致，完善上下级之间机构设置，尽量避免业务上的交叉与重复，充分利用人大自身优势，合理利用资源。二是创新联动模式。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，人大协商、政协协商等是其重要的组成部分。议案建议办理是人大行使重要的职权之一，提案办理同样是政协行使职权的重要途径。人大代表与政协委员都围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题提出，因此议案建议与提案难免会有重复，要探索议案建议与政协提案联合办理模式，将有交叉与重复的议案建议与提案开展联动，既能协商解决，又能避免资源浪费，并且更有助于广泛开展协商，形成共识。三是丰富联动内容。目前无论是人大内部联动还是人大系统与外部机构后之间的联动，在内容上都不丰富，开展项目不均衡，要探索人大联动机制，在法律规定范围内，丰富联动内容，均衡联动项目，密切人大内部联系，密切与基层人大的联系，加强人大系统间联系、指导与监督，支持基层人大加强组织建设、依法行使职权和工作创新。建立健全常委会听取整改落实情况的报告和信息反馈制度。“一府两院”和有关部门要及时反馈联动问题整改落实的进展情况，并在法律规定时间内内向人大常委会提出整改落实情况的报告。将整改落实的情况如实向社会公布，确保联动实效，全面展示人大履行职权功效。

4、加强人大自身建设。一是加强人大联动与党委、政府工作的有效衔接。要规范年度计划制定，由本级党委常委会会议专题讨论并列入党委工作要点的要点重点讨论是否列入联动主题，保障在党委领导、监督政府效果更好发挥为社会服务作用。要提前与上下级沟通与协商，有利于最大程度上从人大内部共性问题着手，确保联动选题最大化促动当地发展。二是完善联动协商成果采纳、落实机制。健全知情制度，人大各级内部定期通报联动协商有关情况，确保联动协商成果采纳和落实，便于市级、县级人大人大了解基层真实情况，及时调整政策、修订法规；人大与外部之间的联动，联动参与方定期通报情况，便于人大履行职权。三是加强人大联动业务指导。人大系统内部联动有助于市级、县级、乡级人大之间的业务指导，提升上下级之间人大工作的紧密度与互助度，便于形成合力，共破实践中的难题；人大与外部机构的联动，有助于推进人大制度与人大知识的普及与应用，特别是党政领导部门对人大的深入认识和理解，坚持对“一府两院”工作的专题询问以及对规范性文件的备案审查，深化和拓展监督权的运用等，便于人大履行职权。