区人大常委会环资工委

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这对新时期政府规范性文件的制定和人大开展规范性文件备案审查都提出了新的要求。

一、当前县级人大开展规范性文件备案审查面临的困境

“一府两院”制发规范性文件，目的在于规范权力的取得和运行，规范性文件在对制发主体的某些权力进行规范、约束的同时，也以规范性文件这种“准法律”的力量固化了某些权力。从这一角度来说，规范性文件是国家机关具体执法行为的权力之源和行事之据，人大对规范性文件开展备案审查，就是把监督的关口前移到了权力取得的源头。这本应是各级人大一项很重要的职责，然而长期以来县级人大及其常委会行使规范性文件备案审查职能的实践效果并不理想，其在推进依法治国进程中应有的积极作用也没有得到真正有效的发挥。

一是相关法律法规不完备，缺乏可操作指导性。

《监督法》是开展规范性文件备案审查工作的“基本法”，但其对规范性文件备案审查所作各项描述内容中，对规范性文件的概念是什么、范畴有哪些，没有明确；对如何开展备案审查，没有具体的程序规定；对备案审查发现的问题如何处理，也没有后续托底的详细规定。由于规定过于笼统，实际操作时难以参照，这就给地方，特别是县级人大开展备案审查工作造成了事实上的“无法可依”。对人大备审后所作出的修改或撤销等意见的落实和检查，没有一个强制性的后续措施和环节予以保证，必然会导致这一监督权力难以落地。

二是规范性文件概念不明晰，范围相对较难界定。

由于法律对什么是规范性文件这个问题没有作出一个明确的法律概念界定，在具体工作中相关各方对规范性文件这一概念的理解，基本上是根据自身工作的实际需要或自己的理解需求来进行选择性解读的。较为通常的一种说法是，在法律范畴以外，由行政机关发布的在某一领域范围内对公民权利义务具有普遍约束力的准立法行为。然而对哪些文件属于规范性文件，哪些文件要送同级人大备审，对地方政府并没有一个统一的规范。同时，各级人民法院和人民检察院所制发的一些带有明显规范性质的文件，是不是也应该纳入到规范性文件中来，成为人大开展备案审查的对象，各地的理解和做法也不尽相同。

三是对人大监督认识不到位，法律权威尚难确立。

长期以来人大监督有着与生俱来的“先天不足”，造就了惯例性的强势监督对象和弱势监督实施者，人治传统观念的惯性，一下子还难以完全扭转过来的，特别是遇到那些固守传统权力观、习惯于以权压法而不甘于依法治权的人，人大仍是一个爱理不理、可有可无的“人民团体”角色。同时，县级人大自身对开展规范性文件备案审查的重要性和必要性认识也存在不足，或因相应者的消极而导致自身对此项权力和工作无奈放松要求，进而产生“不干事就不会出事”、“多一事不如少一事”、“软任务不需要动真功夫”等懒政思维，容易导致规范性文件备案审查职能搁置，流于程序，流于形式。

四是报备工作的程序不完善，备案审查被动滞后。

现实工作中规范性文件数量众多，涉及面广，且大都是行政管理权和行政强制力的具体体现，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，还涉及到制发部门的权力和利益，往往牵一发而动全局。站在政府角度看，几乎每个政府职能部门都可以将自身的某些工作需要以行政规范性文件的形式取得合法化依据。实际操作过程中，县（市、区）规范性文件的制发，往往多由部门起草，政府法制部门审核，政府加盖公章就可以出炉了。由于在制发过程中，人大相关工委无法提前介入、主动参与，往往在落实报备责任、按时报备、把报备工作嵌入办文程序、做到有件必备方面难以到位。加之县级人大无论是机构设置，还是人员数量、知识结构等方面的配备，均无法达到与全面备案审查的时代要求相适应、与群众期盼相对称的高度，人大备审工作力量整体不足，备案审查所需要的专业人员更是严重缺乏，具体工作程序不完善，无法保证备案审查工作有效开展。

二、做好县级人大开展规范性文件备案审查工作的建议

近年来，各级行政规范性文件的制定，大都是由政府某个或几个职能部门进行的。有些部门政治纪律缺失，有意曲解上级政策，钻文件规定的空子，对自身有利的就放大执行，对自身不利的就故意绕着走；有些部门法治意识淡薄，以方便本部门开展工作为由，打法律的擦边球，甚至明目张胆地突破法律法规的框架；有些部门群众观念不强，不惜以侵害公民法人的合法权益、增加公民法人法外义务的方式，谋求部门利益的最大化，甚至牟取法外特权。他们通过制发规范性文件的形式，把某些违法、违规、不合理的做法，以准立法的规范性文件加以固化，长期积累下来，已经成为损害国家法律尊严、侵害群众合法利益、扰乱依法治国进程的社会痼疾。加强备案审查制度和能力建设，推进依法治国，特别是依法治权，人大监督任重道远，责无旁贷。

一是严肃法律权威。

规范性文件的制发、执行、备审要以推进依法行政为根本方向。政府及职能部门出台规范性文件，是为了更好地贯彻依法治国、依法行政的理念，所有规范性文件的制发和执行，都要严格依照党的政策和国家法律法规来进行，这是根本原则，不容有任何的突破。人大要改变“不告不发”的被动审查方式，依据《监督法》相关规定，建立健全相应的审查工作机制，完善主动审查程序，更好地行使规范性文件备案审查监督权。

二是突出为民理念。

规范性文件的制发、执行、备审要以维护群众利益为根本目的。各级政府及职能部门“要恪守以民为本、立法为民的理念”，切实从维护群众利益、方便群众办事的角度出发，依法立规，按法办事，杜绝滥用权力、违法用权和侵害群众合法权利的行为。规范性文件制发过程中，要广泛征求群众的意见，倾听群众的呼声。要推动被动审查工作规范化、程序化，通过网上受理、开通热线电话等方式，拓宽审查建议的提出渠道，积极回应社会关切。

三是转变思维方式。

规范性文件制发、执行、备审要适应新常态下经济社会发展的需要。政府及部门要切实扭转“抓权、揽事、争利”的思维模式和工作方法，尽可能地控减规范性文件数量。人大常委会及其相关工委在加强与文件制发机关的沟通协调、加大督促纠正力度的同时，要积极服务地方社会经济发展。特别是对地方政府为促进社会经济发展出台的扶持政策、鼓励意见的审查，要进行深入细致的研究论证，力求理由充分，经得起法律和实践的检验。

四是强化队伍建设。

规范性文件的制发、执行、备审要广泛征集各领域专家的意见。县（市、区）人大常委会应成立相对专门、专业的规范性文件备案审查机构，承担规范性文件备案审查的具体工作。要结合工作实际需要，设立审查工作专家库，广泛吸收专家学者、行业管理人员和人大代表的参与，以“项目化”的方式，委托审查、参与论证，集体研究规范性文件审查中的疑难问题，借助外力提高规范性文件备案审查能力水平。