市人大常委会研究室

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了要“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”的要求。听取和审议“一府两院”专项工作报告、计划预算执行情况和审计工作报告、执法检查报告并提出审议意见，是人大监督制度的一项重要内容，如何进一步规范审议意见形成过程，提升审议意见质量，健全办理落实制度，增强监督工作实效，是当前地方人大常委会重点研究和解决的课题。

一、审议意见的性质、效力和特点

1、审议意见是人大常委会对“一府两院”工作报告审议结果进行书面表达的一种规范性文书，具有较强的权威性。首先，审议意见不同于调研报告，调研报告包括基本情况、存在问题、原因分析和提出建议，体例较为完整；而审议意见是对常委会审议“一府两院”工作报告中存在突出问题需要改进而提出的具体整改意见，内容相当于调研报告的建议部分，但其效力高于调研报告。其次，审议意见不同于少数或个别组成人员在常委会上发表的个体性审议发言，而是涵盖了绝大多数组成人员的意见，其效力高于代表批评、意见、建议，低于常委会的决定、决议。再次，审议意见是按照民主集中制原则，遵循一定的程序，经过汇总、集中，并经常委会集体认可的代表人大常委会的集体意见，具有较强的权威性。可见，审议意见是人大常委会会议在听取和审议“一府两院”工作报告和常委会执法检查报告后，对不作“决议”、“决定”而又要求“一府两院”在工作中加以改进并限期办理的多数常委会组成人员的意见，是常委会组成人员直接参与国家事务管理的重要形式，是人大常委会集体行权、议决事项的重要成果。

2、审议意见入法，表明其具有明确的法律效力。《监督法》第十四、二十、二十七条规定，各级人大常委会听取和审议“一府两院”工作报告和执法检查报告，常委会组成人员的审议意见交由“一府两院”研究处理，“一府两院”将研究处理情况送交常委会有关工作机构征求意见后向人大常委会提出书面报告；常委会认为必要时组织跟踪检查；“审议意见”及研究处理情况，要向本级人大代表通报并向社会公布。这表明，审议意见已作为常委会意志的一种独立的法律形态写入监督法，明确了审议意见的法律效力。首先，它具有明确的执行力。“审议意见”不是可交办可不交办的问题，而是必须交办的问题。向“一府两院”交办人大常委会组成人员的审议意见，人大必须执行到位。其次，它具有明确的约束力。“一府两院”对“审议意见”不仅是需要“研究处理”，而且必须将“研究处理情况”向人大常委会提出“书面报告”。由于常委会议题大多是本行政区域内的重要事项，审议意见能否得到“一府两院”的重视和落实，对地方经济和社会发展具有重要影响，因此必须赋予审议意见较强的约束力，才能对“一府两院”落实工作有所督促、有所制约。

 3、审议意见具有针对性、具体性、时效性和落实性的特点。针对性，审议意见应针对“一府两院”专项工作、执法检查中关系突出的事项，提出意见建议，无须面面俱到；具体性，审议意见应提出可操作性较强的指向、要求和量化指标等实质性内容，便于一府两院处理落实，也便于人大对照督查；时效性，审议意见应设定明确的办理时效，因落实具体工作需要一定的时间才能显现，我市人大常委会在议事规则中明确要求“一府两院”在6个月内办理完毕并在常委会会上作出书面汇报；落实性，是指经过“一府两院”的办理，审议意见所提要求最终得到落实，暂时不能落实的也必须提出具体规划或合理解释，这也是实施审议意见制度的生命所在。   

二、审议意见实施过程中存在的不足

对照审议意见的性质、效力和特点，联系审议意见制度实施的工作实践，在人大审议意见的形成、交办、督办和落实这一工作过程中，仍存在一些不足之处。

1、审议意见的形成还不够科学。从某种程度上说，审议意见的形成程序决定审议意见的地位和作用。由于《监督法》没有对审议意见的形成程序作出规定，各地形成审议意见的做法不一，程序各异，某些具体工作环节还存在随意性，从而影响了审议意见的法定性和权威性。实践中，审议意见的形成还不尽科学，往往容易丢掉“审议”二字，不是对常委会组成人员的审议发言进行充分的梳理、归纳和吸收，而是简单的将其变成缩小版的人大调研报告，有违实施审议意见制度的初衷。随之产生的问题是，审议意见偏大求全、面面俱到，针对性和可操作性不很强，“加大宣传力度”“加强组织领导”之类的见诸其中，一定程度上削弱了审议意见应有的效用。工作中，绝大多数审议意见没有经主任会议讨论研究，也没有再征求常委会组成人员意见，有悖于人大常委会议事应遵循的民主集中制这一首要原则。

    2、审议意见的落实存在不平衡性。“一府两院”在规定时限内要将审议意见落实情况以书面形式在常委会上作专题汇报，这一做法已逐步制度化、规范化。但部门与部门之间存在不平衡性，有的非常重视，主要领导亲自顾问，对人大审议意见专题会办，逐条分解，细化措施，明确时限，落实责任；汇报时，审议意见有几方面多少条，完全落实的哪几条，落实成果如何，正在解决的有几条，怎样解决，暂时不具备条件的是那些，但已列入规划，多长时间内将予以落实或因条件不具备作出合理解释等等，清清楚楚，明明白白。而有的却草草敷衍，存在“文来文往”、“文不对题”现象，有的要汇报了到人大找审议意见或对着审议意见写报告；有的对审议意见中涉及的问题避而不谈，甚至对一些明显能够办到的意见也没有落实，“你说你的，我谈我的”，变成了展示单位成绩或本单位本部门的工作汇报；有的只是提出下一步的工作计划和打算，并没有整改结果等等，审议意见的效果大打折扣。

3、审议意见的监督机制还不够完善。审议意见印发后，常委会工作机构如何跟踪督办，“一府两院”及其部门收到审议意见后，如何办理，目前这两方面的机制还不完善，过程还不完整，这也成为审议意见落实不到位的原因之一。政府方面，审议意见谁牵头研究处理，主办人是谁，通过什么形式办理，办理的标准是什么，办理结果如何评估；人大常委会方面，专项工作往往涉及多个部门，审议意见交给谁（是政府办公室主任，还是分管副县长，还是职能部门领导），如何启动办理情况评估程序（如何评估，评估后如何处理）等等。《监督法》只是对审议意见的处理制定了程序性规定，而没有对处理办法和结果、惩戒办法作出具体的约束性规定，各地的做法也不一样，对审议意见的处理办法弹性较大，缺乏刚性监督机制。另外，对“一府两院”的办理思路、办理举措、办理进度等，人大还存在实时跟踪监督不够，举措仍然偏少，力度稍显不够的问题，从而影响了监督实效。

三、提高审议意见执行力的建议

办理落实好审议意见的最终目的是督促“一府两院”改进工作，推动解决相关问题，因此提高审议意见的执行力显得尤为重要，建议如下：

1、注重合法性，规范审议意见出台程序及文本。集体行权。人大常委会是集体行权，审议意见的形成也应遵循集体领导、民主集中的原则。为保证审议意见的严肃性和权威性，市人大相关工委应在常委会会议结束后，根据调研报告、组成人员的审议发言、书面意见等，把会议的亮点、主旨充分集中起来，把带有共性的建议、意见汇总整理起来，归纳出审议意见初稿，提请主任会议研究、审定形成正式审议意见后，以常委会文件形式交“一府两院”限期办理，这样，既能使审议意见较好地反映集体意愿，又符合主任会议研究重大事项的原则。规范文本。审议意见作为地方人大常委会监督工作中的重要文书被普遍应用，其文本格式一定要规范，不能带有自主性、灵活性和随机性。文本规范可参照全国人大常委会的格式，标题简要地写明发文机关、“一府两院”报告和文种，指明针对“一府两院”哪个报告的审议意见，标题之下注明审议意见通过具体时间，结尾要明确达到的目标和完成时限。如“全国人大常委会组成人员对国务院关于xx工作情况报告的审议意见”，正文导语为“x年x月x日，xx届全国人大常委会第x次会议审议……的报告，共有x人次发言。现根据会议发言情况，将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。”要用专用的文头纸和文号，届别明确，格式清晰。坚持一文一事，按照“原则肯定成绩，具体指出问题，对应提出建议”的要求组织文字，同时审议意见要注意全称、简称的规范，文字运用做到平实简洁，采用公文用语；概括事实、指出问题做到用语准确，实事求是；引用法律法规、政策性文件，要有出处，原文引用，不可断章取义；正确使用标点符号，不可产生歧义；要始终保持“意见”的格调，既有决定、决议的严肃，又有建议、意见的平实。遵循原则。审议意见要把推动工作作为出发点和归宿，它既是常委会对“一府两院”改进工作的具体要求，也是督促其工作落实的重要依据。因此审议意见的内容一要合法，提出的意见和建议，都应该于法有据，不能出现与宪法、法律、法规和上级人大及其常委会的决议、决定相抵触的内容和字句；二要统一，审议意见是人大常委会组成人员集体形成的意见，而不是个人的、零散的甚至是互相矛盾的意见的原始记录；三要可行，审议意见必须符合客观实际，必须是属于有关部门职权范围之内的事项能力，而且提出的建议要具体、可操作，要在现有条件下或通过努力是可以办到的，对要求整改的目标应清晰明确，有些项目内容要尽量量化，便于执行单位办理落实。

2、把好“三关”，提升审议意见质量。抓好审议意见的落实工作，其必要前提是审议意见本身要有深度、有力度、可操作性强。强化会前调研。举行常委会2个月前，市人大相关工委要制定详细的调研方案，经主任会议通过后认真组织实施；综合运用多种调查方法，做到点面结合、好中差结合、上下联动调研，以掌握真实全面的一手资料；认真归纳汇总、分析研究，形成客观真实、可靠准确的调查报告，为常委会审议提供参考。规范审议方式。常委会组成人员在发表意见时要讲短话、实话、新话，少讲成绩，多提问题和建设性意见，；实行审议重点发言和侧重发言制度，以增加审议深度；建立书面发言制度，即在向委员发放会议材料的同时发放《审议意见书》，要求组成人员认真填写对“一府两院”报告的意见建议，实名制提交，这样能使每位组成人员的意见得以充分表达，为形成较高质量的审议意见打下基础。研究审定审议意见。常委会结束后，市人大相关工委根据会议审议情况，认真整理审议意见，注意要广纳组成人员的重要意见和可取见解，特别是一些虽不集中但又很重要的个性见解应有反映；要立足于报告机关没有想到或虽想到，但未引起重视的问题；要抓住重点，把加强薄弱环节和解决重点难点作为审议意见的出发点和立足点。审议意见要与“一府两院”沟通后再提请主任会议研究、审定，这样既能保证审议意见提出的问题客观准确，提出的措施切实可行，又能较好地体现常委会的集体意愿。

    3、完善制度，规范审议意见办理。应建立完善审议意见的办理制度和操作程序。交办制度。审议意见经主任会议研究通过后，由常委会相关工委负责，组织召开交办会，将审议意见交办理机关研究处理；同时，办公室负责将交办的审议意见登记在册，以备跟踪督查。承办制度。“一府两院”在收到审议意见后，要进行分类、登记，根据审议意见内容，明确办理部门，理清办理思路，制定办理方案，研究工作措施，分解工作任务，落实承办责任；具体办理方案经承办部门负责人会议会办后送交人大办公室，办公室及时转交相关工委负责跟踪督查。反馈制度。对审议意见研究处理情况的反馈工作，“一府两院”应在6个月内，将提出的落实措施、办理进度、办理情况整理形成研究处理情况报告，经“一府两院”办公会议研究、审定后，在人大常委会上作出书面反馈。

    4、健全机制，推进审议意见落实。贯彻落实审议意见是审议质量和监督实效的最终体现，要提高审议意见的执行力，必须有相应的制度和措施作保证。督办机制。审议意见交办后，按照归口负责的原则，常委会应授权相关工委负责对口督办。虽然承办单位在6个月内才向常委会作出书面汇报，但人大相关工委应提前督促有关方面抓好整改，如交办半个月内，督促“一府两院”制定详细的处理落实方案，画出路线图，列出时间表；两个月后开始督查，通过听汇报、察现场，了解审议意见所提问题是否得到整改、建议是否得到实施；对督办中发现的问题及时与具体办理部门沟通提出建议，督促其加强办理；在办理时限结束前，还要向主任会议报告相关情况，必要时可组织人大代表对某专项工作的落实情况进行视察，检验办理成效。再审和测评机制。对于审议意见处理落实情况，要坚持限时反馈，常委会在听取“一府两院”审议意见办理情况汇报后再次审议，并对审议意见的落实情况当场进行无记名测评，对测评不满意的责成“一府两院”重新办理答复，并视情况有针对性地做出决定或决议，确保监督效果。测评结果向全体人大代表通报，同时抄送市委及组织、纪检、效能等部门，以供参考。问责机制。建立审议意见责任追究机制，根据法律规定，对“一府两院”办理审议意见的时间、责任人、落实步骤、方式和责任追究形式等作出明确具体的规定，提交同级党委认可后发送政府及其部门、法院、检察院，为落实责任追究提供依据。视主客观情况可采用不同的责任追究形式，“一府两院”对审议意见迟迟不抓落实，或执行不到位的，可下督办单限期整改并予以通报批评；对有意拖延、推诿的部门，及时启动询问、质询、特定问题调查等刚性监督方式，以保证审议意见的执行和落实；对无正当理由拒不执行的，应追究部门和主要领导的责任，直至终止其职务。

5、舆论监督，扩大审议意见影响。加强宣传。按照监督法规定，对人大提出的审议意见，“一府两院”必须研究处理，并报告落实情况。因此，要进一步强化《监督法》的学习宣传，突出宣传审议意见的重要性、必要性和法律属性，让社会各界充分了解审议意见的法律地位，支持人大开展审议监督；通过宣传，让“一府两院”真正从思想上树起“审议意见必须办理，不能办理必须说明理由”的观念，增强办理自觉性。依法公开。按照监督法规定，审议意见必须向代表通报并向社会公开。公开审议意见，将有力促进人大常委会提高审议意见质量，促进“一府两院”提高办理实效。要认真贯彻落实监督法的有关规定，全面公开审议意见内容及其办理结果，公开报道“一府两院”研究处理审议意见过程，让全社会都参与督办工作，切实增强人大监督实效。循序渐进。内容上，从公开审议意见和承办单位办理情况报告扩大到公开承办单位在落实审议意见过程中采取的措施和存在的问题。方式上，采取事前公开、事中公开与事后公开相结合，借助报纸、电视、网络等平台，充分发挥舆论监督功效。对象上，从向常委会组成人员公开、向人大代表公开扩大到向全社会公开，不断增强审议意见办理工作的公开度和透明度，更好地促进“一府两院”改进工作，使审议意见真正成为监督和支持“一府两院”工作的有效载体。