—2014年5月27日在市十四届人大常委会第18次会议上

市人大常委会内务司法工作委员会

主任，各位副主任、委员：

为推动人民陪审员工作制度的落实，进而进一步推进司法制度完善，弘扬司法民主，推进司法公正廉洁和增强司法权威。根据市人大常委会年度工作要点的安排和主任会议的布置，市人大常委会成立由部分组成人员参加的调研组，以监督法为依据，对市人民法院2012年以来落实人民陪审员工作制度情况开展了调研。3月下旬，市人大常委会内务司法工作委员会拟定了《关于听取和审议市人民法院落实人民陪审员工作制度专项工作报告的实施方案》。4月22日，调研组听取了市人民法院关于落实人民陪审员工作制度的情况汇报。4月下旬，调研组在市人大常委会副主任江志坚的带领下，深入刘庄、西团、南阳等人民法庭进行了专题视察和调研。此后，分别召开了部分检察官、律师、法官、人民陪审员四个不同类型的座谈会，个别走访了2名人民陪审员。向全市55名人民陪审员发放了问卷调查表，共收回54份；向法官发放、收回问卷调查11份。期间，我们还查阅了部分人民陪审员参审的案件卷宗、管理台账资料等。了解了财政预算机构对人民陪审员经费投入的情况。根据监督法的规定，与市人民法院就调研发现的问题进行了交流，市人民法院在专项工作报告中已经有了回应。我们在常委会召开七天前（13日）将专项工作报告送达常委会组成人员，为审议做好了准备。现在将调研情况汇总报告如下，供常委会审议时参考。

一、基本情况

2012年以来，市人民法院很重视并积极推动人民陪审员工作制度的贯彻落实，采取不少措施，抓了落实，在把好选任关、教育培训、管理使用等方面做了大量工作，取得了初步成效。人民陪审员尚能认真履行法定职责，较好地发挥陪审作用，为促进司法民主和司法公正作出了有益的贡献。根据全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）的精神， 2012年全市选任了55名人民陪审员，其中男性31名，占56.4%，女性24名，占43.6%；30岁以下13人，占23.6%，31-40岁9人，占16.4%，41-50岁19人，占34.5%，50岁以上14人，占25.5%；大专以上学历38人，占69.1%，其中本科学历16人，占29.1%,研究生学历1人；驻庭的18人，占32.7%，不驻庭的37人，占67.3%。

1、着眼选聘任用。在选任过程中，市人民法院按照全国人大《决定》和最高人民法院相关规定，将人民陪审员的选任条件、名额等事项提前向社会公告，由有关单位推荐人选或公民个人提出申请，共产生人选65人。在选任时注意吸收社会不同行业、不同性别、不同年龄的人员，包含了党政机关、工会、妇联、教育、卫生、企业以及村（居）委会等行业。同时，吸纳了科技、工商、质监、医疗、建筑等专业领域的业务型人民陪审员12名，为审理特殊类型疑难案件提供专业人才支持。嗣后，向司法行政机关征求了意见，并上报盐城市中级人民法院政治部审核，确定拟任职55人，最后提请市人大常委会依法进行了任命。

2、着手教育培训。2012年，市人民法院组织新任命的55名人民陪审员颁发了工作证，并进行了涵盖法律知识、审判业务、司法礼仪等方面的岗前培训，发放了工作证和相关的法律业务书籍。还先后选送23名人民陪审员参加了省高院和盐城市中院组织的中短期专项培训。西团、南阳人民法庭还以庭审观摩、案例研讨等多种方式，提高培训效果。通过上述形式的培训，人民陪审员的参审能力和水平有了不小的提高。

3、着力规范管理。市人民法院设立了人民陪审员工作指导小组，指导人民陪审员的管理工作，在政治处设立了人民陪审员管理办公室，负责人民陪审员的选任、培训、使用、管理、考核等工作，并确立了“集中管理、分散使用”的管理和使用制度。制定了《人民陪审员考核奖惩办法》，成立了考核领导小组，建立对主审法官和人民陪审员的双向考核机制，将人民陪审员参审情况纳入司法统计，对人民陪审员进行了动态考核。

4、陪审作用初显。从2012年任命55名人民陪审员以来，人民陪审员共参加合议庭审理案件计3262件，占同期法院普通程序审理案件数的90%。问卷调查显示，人民陪审员中参加过案件审理的有32人，占59.3%，其中，每年参审在10件以上的有17人，占31.5%，每年参审在10件以下的有15人，占27.8%。部分人民陪审员除参与案件的审理外，还利用自身对案情熟悉、社会经验丰富等优势主动参加陪审及非陪审案件的调解、执行工作，积极协助审判、执行人员做好息诉服判工作，钝化了大量的矛盾，取得较好的社会效果。

二、存在不足

我们认为应该客观地看待我市人民陪审员工作制度的落实情况。由于人民陪审员制度立法的冲突及其笼统性，加之实际工作中兼职条件的制约以及人民陪审员法律素质的差距，交通、通信等等客观条件的限制，和人民法院审理案件严谨繁杂程序规范约束等等客观因素过多。另一方面，从法官到法院到人民陪审员乃至全社会对人民陪审员制度的认知不到位、不统一。因此，造成我市人民陪审员工作制度落实还不尽如人意。这不是大丰独有的，据我们初步了解，大丰人民法院这方面的工作尤其是陪审率以及在发挥人民陪审员作用方面在盐城各县市区法院是领先的。但对照《决定》和最高人民法院关于人民陪审员一系列制度的规定，我们认为还有以下不足。

1、选任仍需优化。一是选任程序不够规范。市人民法院在审查初步确定的人选后，没有全面、完全会同司法机关进行考察、调查。首批任命的人民陪审员中有18人是驻庭的书记员，与《决定》中相关规定的要求不符。二是广泛性和代表性不强。市人民法院在选任人民陪审员时，没有完全兼顾区域、行业、专长的需要，如审判实践中大量急需的品行良好、德高望重的老医生、老教师以及审判工作较迫切需求的建筑、医疗、婚姻家庭等专业人员偏少；另外没有少数民族的人民陪审员。三是退出机制还未建立。因职业或岗位发生变动或身体健康等原因无法继续履行陪审职务，无正当理由拒绝参加陪审超过三次的，按照人民陪审员制度的规定，应当按照法定程序免除其人民陪审员职务。据调查，目前有2名人民陪审员借用在镇司法所，如果不具备担任人民陪审员资格，市人民法院应当及时按照法定程序提请人大常委会免除其职务。

2、培训还有差距。一是培训计划不够密。市人民法院在年度干部教育培训考核实施方案中虽有部分涉及人民陪审员的培训计划，但没有专门的人民陪审员的培训计划。因此，培训计划缺乏系统性、规范性和针对性，致真正提高人民陪审员的素质和参审水平效果不佳。二是培训内容不够全。市人民法院的培训内容以审判业务、廉政教育为主，对法官职责和权利、职业道德、司法礼仪等内容安排不够，也没有结合本地区多发案件特点与类型，如借贷纠纷、交通事故、婚姻家庭纠纷以及物业纠纷等类型案件安排培训内容。也发现一个合议庭中2名人民陪审员着装颜色不一致，有损庭审仪容庄重的现象。三是培训学时不足、对象不全。据初步了解，对人民陪审员的岗前培训只有半天时间，未达到岗前培训不少于24学时的规定。审判业务专项培训每年不少于16学时的规定未落实到位。其中只有3人参加过省高级法院组织的培训。20人参加过盐城中级法院的培训，但不足8学时。并且参加上级培训的都是驻庭的人民陪审员和部分基层人民法庭所在镇的人民陪审员。问卷调查中，人民陪审员对贯彻好人民陪审员工作制度所提建议的28人中有16人认为应该要加强教育培训，占57.1%；法官11人都认为要加强教育培训，可见培训工作确实需要加强和改进。

3、使用仍有欠缺。一是随机抽取的机制还未建立。客观上，一般案件一个月前确定了开庭时间和合议庭人员，而到了开庭时，法院担心人民陪审员由于回避、时间冲突、交通不便等原因而无法参加陪审，导致随机选用人民陪审员参审案件的制度落实困难。对此，市人民法院没有从实际情况出发，依规定科学建立和运行随机抽取确定使用人民陪审员的机制。目前，全市仍然采取指定人民陪审员参审案件。因此，七天前随机抽取确定陪审员参加合议庭审理的制度落实未到位。二是参审次数不平衡。由于随机抽取确定人民陪审员参审的机制未建立起来，形成驻庭的人民陪审员参审次数较多的格局，担任人民陪审员以来最高的已参审近千次。问卷调查显示，不驻庭的人民陪审员37人中参审1次的有7人，参审2次的有5人，参审2次以上的有5人，其中只有南阳镇的2名人民陪审员参加的较多，每人每年有七十件左右。担任人民陪审员以来一次都没有参审的有22人，占40%。不少人民陪审员在建议中提出希望人民法院正常通知他们参加陪审工作。由于没有参加陪审工作而导致人民陪审员没有归属感，个别人民陪审员因而据此认为人民陪审员制度是一种“形式主义”而已，也就一定程度有损于人民法院的公信力的树立。三是“陪而不审”、“合而不议”现象比较普遍。虽然法律赋予人民陪审员在庭审中可以向当事人、证人等发问权，但由于庭前阅卷制度未执行，致人民陪审员不了解案情，加之人民陪审员有关法律知识和庭审驾驭能力的欠缺，实际庭审中很少发问。在对“陪审中遇到什么问题”的调查，参审的32人中，选择对案情不熟悉的11人,占34.4%；选择法律知识缺乏的15人，占46.9%。在法庭上进行过提问的16人，占参加过庭审人数的50%。在合议庭合议案件时，人民陪审员享有与法官同等权利，可以就案件事实认定、适用法律进行讨论，发表意见。但多数情况下，人民陪审员在案件评议时由于法律素质不高，从而没有发表独立见解的底气，而只是附和法官的意见了之。问卷调查显示，在陪审案件时发表意见的仅有25人次，其中偶尔发表意见19人次，积极发表意见6人次；在人民陪审员发表的意见中，被合议庭部分采纳的有15人次，被全部采纳只有6人次。这些数据相对于3262件案件是非常渺小的数据。四是陪审程序仍有不规范之处。法律文书文稿该签名的未经人民陪审员签名的现象较为普遍，部分陪审案件的裁判结果也未告知人民陪审员，有不少“审而不知”现象发生。阅卷中，还发现庭审记录里人民陪审员未签字的现象。五是人民陪审员作用发挥不明显。问卷调查显示，认为人民陪审员发挥了应有作用的有12人，仅占22.2%，认为发挥了一点作用的有17人，占27.8%。

4、管理还需完善。一是机构设置不健全。目前，市人民法院在政治处虽挂设了人民陪审员办公室，但政治处只有1名工作人员，没有按最高院管理办法第三条设专职人民陪审员工作岗位，导致既要完成政治处的日常工作，还要负责55名人民陪审员的管理工作。如果今年再任命一批，人民陪审员将达到170名，工作量较大，管理难到位是显而易见的。二是考核机制不到位。市人民法院没有按照《人民陪审员考核奖惩办法》对人民陪审员进行刚性、动态考核，陪审工作绩效档案未能真正建立起来。每年年终前将考核结果书面通知本人及所在单位，同时报送同级人大内司工委和司法行政机关的规定也未落实到位。三是奖励机制不完善。对于在审判工作中成绩显著或事迹突出的人民陪审员没有会同司法行政机关给予表彰和奖励，不利于调动人民陪审员的工作积极性。

5、保障有待加强。一是经费保障未到位。2009年大政办发16号文件规定法院办公经费中含人民陪审员的费用，但有多少是属于人民陪审员的经费没有注明。财政部门与人民法院未按财政部与最高人民法院财行[2005]72号文件的规定，在业务费中未单独增设“人民陪审员费用”，没有做到单独列支、单独管理、专款专用。人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用应给予补助的规定没有完全落实到位。问卷调查显示，参审的32人中，认为对参审活动给予了补助的3人，占9.4%，补了一点的5人，占15.6%，没有补助的24人，占75%。这些情况很大程度上挫伤了人民陪审员参审的积极性。二是参审保障不充分。在人民陪审员参审之前，市人民法院未能主动与人民陪审员所在单位沟通联系，及时传达审判信息，最大限度地争取支持和保障人民陪审员活动，确保他们能按时参加司法活动，进一步提高“参审率”。

三、几点建议

完善人民陪审员工作制度，对于缓解审判力量不足，对于提高审判透明度、加强审判监督、进一步推进社会治理法治化，对于法官提高办案质量和效率、树立司法权威、增强社会效果具有十分重要的意义。为进一步完善落实人民陪审员工作制度，调动人民陪审员工作积极性，促进社会主义法治建设发挥人民陪审员应有的作用。我们提出以下四点建议：

1、严格标准，把好人民陪审员选任入口关。一是规范选任程序。根据最高院关于实施人民陪审员“倍增计划”，市人民法院将在年内实现人民陪审员数量增至在职法官2倍的目标，即要新增选115名，人民陪审员总数将达到170名。市人民法院要严格按照《决定》和最高院相关制度的规定，坚持标准，严格程序，按照公告、报名、审核筛选、公示任命四个程序，把好人民陪审员选任入口关。任命前力求与候选人及其单位沟通，一方面宣传人民陪审员制度，另一方面让陪审员及其单位有从事人民陪审工作的思想准备，保证人民陪审员工作积极有效开展。采取个人申请和单位推荐相结合的方式，在审查初步确定人选后要向司法行政机关征求意见，并会同司法行政机关进行调查、考察。二是拓宽选任范围。在确定人选时应广泛吸收社会不同行业、性别、年龄、民族人员参加陪审工作，努力提高基层群众特别是工人、农民、退伍军人、社区居民等群体的比例。注意兼顾区域、行业、专长的需要，如品行良好、德高望重的老医生、老教师以及审判迫切需要的建筑、科技、婚姻家庭等专家型人员，弥补法官专业知识贫乏的不足，真正使人民陪审员具有广泛性和代表性。三是完善信息库。市人民法院要进一步建立、完善人民陪审员及其候选人的信息库，并根据所在区域、行业、专长等要素归入不同类别，以适应今后增补、选任以及陪审工作需要。

2、强化培训，为人民陪审员依法履职打好基础。市人民法院要在今年新选任的人民陪审员任命后及时安排岗前培训，使人民陪审员尽快明确履行职责的基本要求，掌握一些必备的审判业务知识和技能，了解审判纪律及司法礼仪知识，更快更好地适应陪审工作。加强人民陪审员的日常任职培训，市人民法院除在年度干部教育培训方案中有人民陪审员的培训计划，针对人民陪审员的各项培训都要有专门的、系统的、规范的培训计划，并征求司法行政机关的意见。培训内容除了陪审必需的审判业务、法律知识、廉政教育外，还应包括职业道德、司法礼仪、审判纪律等内容，并可结合本地区案件的类型和特点，如借贷纠纷、交通事故、婚姻家庭、劳动纠纷及物业纠纷等类型案件安排培训内容。培训时间要打足，人民陪审员的岗前培训不少于24学时，任职培训每年不少于16学时。任职培训的形式和方法要根据人民陪审员的特点和实际情况确定，除采取集中授课外，还可以采取庭审观摩、法官讲堂、案例教学、专题研讨等，不断提高人民陪审员适用法律的能力、驾驭庭审的能力和判决说理的能力，杜绝名为陪审实为“陪衬”的现象。

3、科学使用，提高陪审员参与审判的实效。一是建立、运行随机抽取机制。参与陪审是落实人民陪审员制度的核心内容，最大限度地组织人民陪审员参加庭审工作是关键环节。为此，市人民法院要从落实《决定》和最高院的规定及法院审判实际出发，建立和运行随机抽取确定人民陪审员的机制。应当在开庭七日前随机抽取确定人民陪审员，可在信息库中相关区域、行业、专长等类型范围内随机抽取。在坚持按规定随机抽取确定人民陪审员参与案件审理的同时，针对实际办案需要，通过制订严密规范、科学灵活的排案机制，有计划地安排陪审员陪审案件，尽可能的让每名陪审员都能参与案件审理，增强他们的荣誉感和归属感。二是加强参审保障。在确定参加审理的人民陪审员后，市人民法院要加强与人民陪审员及其工作单位的沟通，合理协调好人民陪审员陪审工作和本职工作的关系，尽量减少冲突，为人民陪审员做好陪审工作创造有利条件。三是执行庭前阅卷制度。让人民陪审员提前熟悉案情，以便人民陪审员可以参与案件的共同调查、在庭审中直接发问、独立进行案件调解等，在合议庭评议案件时能积极发表意见，从而杜绝“陪而不审”、“合而不议”现象的发生。四是规范陪审活动。人民陪审员参加陪审的案件，裁判文书文稿应当由人民陪审员审核后签名，裁判结果要及时告知人民陪审员，人民陪审员参审时穿着要一致，树立庭审庄重形象。

4、加强管理，激发人民陪审员的工作热情。一是完善组织机构。市人民法院要按照最高院管理办法的规定在人民陪审员办公室增设专职人民陪审员管理岗位，专门负责人民陪审员的管理工作。二是完善办公条件。要在法院和各基层人民法庭为人民陪审员安排办公、休息场所和电脑、桌椅等办公设施，利于人民陪审员参加陪审工作。三是完善考核奖惩机制。要加强人民陪审员考核工作，建立人民陪审员的考核评价机制，设立陪审工作绩效档案，每年年终前将考核结果书面通知本人及所在单位，同时报送同级人大内司工委和司法行政机关。对工作优秀的，予以表彰和奖励。对因岗位变动、身体健康状况等原因不再适合担任人民陪审员的，或工作出差错导致事故或造成不良影响的，或违反审判纪律利用陪审员身份为自己谋利的，以及无正当理由拒绝参加陪审超过三次的，市人民法院要及时依法提请市人大常委会予以免职。四是完善经费保障。市人民法院要积极争取市委、市政府的重视和财政部门的支持，按照财政部与最高人民法院财行[2005]72号文件的规定，切实落实好人民陪审员的工作经费，确保足额列入本级财政预算，并认真学习外地科学的管理使用的先进经验，制定切合我市人民陪审工作实际的人民陪审员参审补贴标准。要在法院业务费中增设“人民陪审员费用”，做到单独列支、单独管理、专款专用。