市人大常委会办公室

为进一步推进依法治市进程，维护法制统一，根据常委会工作安排，市人大办公室于今年3-4月份对市政府及有关职能部门的规范性文件制定、备案和管理工作情况进行了调研。调研采取座谈走访与书面汇报相结合，实地了解了人社、住建、民政、药监、国土、物价等10多个部门的相关工作情况，听取了市政府法制办的工作汇报。

一、基本情况

通过调查，我们认为市政府及其职能部门的规范性文件制定、备案和管理工作正逐步走向制度化、规范化，为促进我市经济发展和社会稳定发挥了积极作用。

（一）建立相关工作制度。出台了《大丰市规范性文件制定和备案办法》（以下简称“办法”），转发了《盐城市规范性文件制定技术规范》，要求统一使用“规”字号文号，形成了比较完善的制度框架。政府法制办是牵头负责市政府规范性文件制发工作，并对各镇、部门的规范性文件审核把关，多数部门也成立了专门的法制科室,全市基本形成上下贯通的法制机构网络，为工作开展提供组织保障。

（二）文件制定日趋完善。我市的规范性文件一般都是作为上级有关规定的配套制度或根据工作实际需要而出台的，基本能按照《办法》规定进行可行性调研论证、公开征求意见、法制审核、集体会议审议、签发公布等程序。多数规范性文件的起草、制定从一开始就邀请政府法制办全程参与，进行法制把关，有效促进了制定质量的提高。对内容涉及到其他部门的，起草、制定部门能积极进行沟通协调，确保文件发布后顺利实施。不断探索扩大公众有序参与的机制和方法，逐步引进了座谈会、听证会等方式，将草案通过报纸、网络公开征求意见，做到广集民智、反映民意。规范性文件出台后，大多能在市政府网站和部门网站上公开发布，以备群众查阅和接受监督。

（三）文件报备逐步规范。部门制定的规范性文件一般都能按规定向政府法制办报备，提交备案报告、文件正本、制作说明，供法制办进行合法性审查。市政府制定的规范性文件报备工作经历了两个阶段：2008年以前，向盐城市人民政府报备；2008年起，同时还向市人大常委会报备。市人大常委会2010年出台《备案审查办法》后，报备工作趋于规范，报备材料比较齐全，报备率也大为提高。2008年以来，共向市人大常委会报备规范性文件50件。

（四）文件管理初步开展。一些部门已能按照规定对文件每隔两年进行定期清理，对照上级有关规定的调整和工作形势的变化，及时进行日常清理，在文件实施1周年后对实施效果进行综合评估，使规范性文件总体保持与我市经济和社会发展相适应。如药监局2011年起草的《食品安全违法案件举报奖励办法》，在实施过程中发现有不完善的地方，于2013年启动了修订程序。民政局2013年起草的《殡葬车辆管理规定》，在今年“回头看”时，发现有违“减少政府过多干预”的精神，拟清理废止。人社局最近对建国以来的部门有关规范性文件进行了大规模的清理，将仍在适用的文件汇编成册并已付印。 

总体而言，全市的规范性文件制定工作比较规范完善，备案、管理工作还有较大提升空间。人社、住建、民政、药监等领导重视、规范性文件制定较多的部门制备、管理工作相对较强，而领导不够重视、规范性文件制定较少的部门，制备、管理工作相对薄弱。

二、存在的问题和不足

我市规范性文件各项工作取得了一些成绩，但在实际工作中，也存在一些问题和不足，需引起重视并加以解决。

（一）文件制定方面。一是制发主体有待进一步明确。我市相当一部分规范性文件以政府办的名义制发，从2013年起，盐城认为规范性文件只能以政府或职能部门的名义制发，政府办主要起协调作用，不具备主体资格。二是制定程序有待进一步完善。有些规范性文件因工作的紧急性匆忙制定，缺乏论证程序；一些规范性文件出台前未按规定经政府常务会议或部门办公会议集体审议；部门制定的规范性文件普遍没有使用“规”号文号，导致规范性文件混同与一般性文件，不利于文件的备案、管理。三是调研论证有待进一步深入。如《关于转发”江苏省居民最低生活保障工作规程“的通知》实际操作时如何实现收入核定、数据采集、信息共享，涉及到很多部门，却缺乏具体的规定，工作开展困难重重。四是存在制定不及时、应“规”未“规”现象。如我市食品安全各项工作在盐城的考核，生猪屠宰排名靠后，原计划2013年出台的《关于加强全市生猪屠宰管理工作的意见》却未能及时出台；惠民殡葬要求2014年必须执行，周边县市已执行，老百姓也知道有这个政策，但我市还未出台文件，影响了相关工作的开展。五是文件公开力度有待加强。文件数据库不完善，没有及时把有效的规范性文件和已经失效的规范性文件目录向社会公开，实际工作中，关于“信息公开”的行政诉讼呈明显上升趋势。  

（二）文件备案审查方面。1、报备主动性不高。一些部门不能做到在文件发布之日起15天内报备市政府，政府不能做到在发布之日起30天内报备市人大常委会，一季度乃至半年、一年一报的情况时有发生，大大损害了备案审查工作的时效性。2、对规范性文件界定不清。在调研中，我们要求被调研部门梳理上报近几年制定或起草的规范性文件目录时，发现一些部门还不清楚规范性文件的定义，以致将一段时间以来单位发的一些内部管理文件也一并打包上报，这种混淆容易导致属于规范性文件的不报备，不属于规范性文件的却按规范性文件的程序报备的现象。3、审查工作需进一步深入。由于工作力量不足及工作人员的法律素质与业务水平不高等方面的原因，很难做到对规范性文件进行全面、深入的审查，备案审查一定程度上流于形式,且多限于合法性审查，合理性审查难度较大，同时缺乏完整的备案数据库。

（三）文件管理方面。一方面制度落实不到位。《办法》明确规定，文件起草部门要在文件实施一年后，对实施情况、存在问题和建议进行评估并形成报告，以便及时进行修改和调整，调查发现这一制度基本没有得到落实。如《大丰市城乡规划管理实施办法》，部分单位和部门推诿扯皮，特别是相关基层组织没有切实履行对辖区内违建的发现、制止、报告责任，城中村、近郊村及小区乱搭乱建现象仍然十分突出，在实施过程中不及时评估调整，就不能及时纠正存在问题，造成相关问题处理滞后。另一方面监督检查不到位。部门规范性文件制定人员和法制机构人员的专业素质不高，文件行文用语、制定程序不讲究、欠规范，对文件需要清理、评估的程序不清楚，而政府法制办人员配备比较薄弱，对整个面上工作的监督检查不能完全到位。

三、几点建议

1、增强责任意识。规范性文件是各级政府及其部门贯彻执行国家法律、法规和规章，实施行政管理的重要方式。文件制定的质量体现了政府及其部门依法行政的水平，备案审查有利于及时发现和纠正违法、不当的规范性文件，维护法制统一和人民群众合法权益，定期清理评估有利于发现文件中不适应社会发展或不适合于实践的条文，及时予以废止、修改。因此，市政府及其职能部门要切实提高认识、增强工作责任感和自觉性，加强组织领导，明确任务职责，做好规范性文件制备、管理工作，促进依法行政。

2、提高制定水平。要做好制订规划。政府及其职能部门要认清新形势，明确新任务，善于研究宏观，准确把握微观，及时制定规范性文件，做到应“规”尽“规”、当“规”不漏。要严格依法制定。法治的基本要求是依法定程序办事，规范性文件不仅制定主体、内容要合法适当，制定过程也要严格遵照调研论证、征求意见、文件起草、法制审核、集体审议、公开公布等法定的程序进行。要进一步提高制定质效。在不违背国家法律、法规、规章和政策前提下，从实际出发加强调研论证，采取行之有效的形式征求意见，结合市情有针对性地制定，内容要具体可操作，使规范性文件管用、可行。要坚持制定标准。制定文件达到内容齐全、法律依据准确、结构严谨、条理清楚、使用法言法语，符合技术规范要求，全面提高文件质量。

3、加强备案审查。要有件必备，规范及时。政府及相关部门要严格执行备案审查制度、建立健全相应的备案登记制度、建立完整的备案数据库、提高备案管理水平；报备文件要及时，部门规范性文件在发布之日起15日内，市政府规范性文件在发布之日起30日内报备，报备材料要规范、完整、齐全，符合规定。要有备必审，有错必纠。备案审查机关要切实履行职责，加大对规范性文件合法性、适当性的审查力度，提高审查质效；制定部门对提出的审查意见和要求，要按照规定的程序处理，及时撤销和纠正违法、不当的规范性文件。要加强监督、重抓落实。政府法制机构要充分发挥监督指导职能，把抓落实摆在重要位置，明确报备人员及责任，采用“零报备”方式，对有件不备、报备不及时、不规范问题进行通报整改，对审查意见整改落实情况加大督查和纠错力度，避免备案审查工作流于形式。

4、重抓管理到位。要建立健全相关制度。政府及相关部门要按照《办法》的要求，探索研究规范性文件管理新思路、新方法，建立健全规范性文件清理制度、评估制度，对清理评估的范围、主体、内容、程序等加以规范，积极推进规范性文件管理工作的正常开展。要精心组织抓好落实。按照职责分工落实责任，明确承办机构人员，制定工作方案，认真组织开展，切实做到工作力量到位、清理程序到位、责任落实到位、服务保障到位，确保工作顺利完成；经清理评估拟修改或废止的，应及时做好后续工作。要加强督导确保实效。政府法制办要切实加强对规范性文件清理评估工作的督查指导，及时研究解决工作中遇到的困难和问题，认真组织检查或抽查，对工作开展不力的单位进行重点督导并定期通报情况，对未按规定进行清理评估的，要追究相关责任人的责任。要强化信息公开。建立和完善信息公开制度，明确规范性文件采取统一形式，在规定的媒体上公布，便于群众免费查询、下载；未经规定载体统一发布的一律无效，不得作为行政管理的依据。

5、加强队伍建设。一方面，随着依法行政工作的不断推进，规范性文件制备、管理工作任务越来越繁重，要切实加强法制机构建设，按照省《规范性文件制定和备案规定》，做到机构设置、人员配置、经费安排与新形势的工作任务相适应。另一方面，规范性文件涉及行政管理各个领域，对业务能力、专业知识的要求较高，要进一步加强培训与业务学习的针对性、实效性，不断提高法制机构工作人员的整体工作水平，以良好的法制环境为我市经济建设和社会发展保驾护航。