市人民政府法制办公室 

近年来，我市认真贯彻落实国务院依法行政实施纲要和《江苏省规范性文件制定和备案规定》，将规范性文件管理作为法治政府重点工作，大力推进规范化建设，建立健全制度，完善办文程序，提高办文质量，依法有力维护了法制统一和政令畅通，为加快法治政府建设进程，促进全市经济社会又好又快发展发挥了积极作用。

一、基本情况

目前，全市规范性文件制定主体共55个，其中包括市政府、42个部门和12个镇政府。2008年以来，全市共制定规范性文件118件，其中市政府规范性文件57件，部门规范性文件37件，镇政府规范性文件24件；在文件类别上，涉及项目建设和优化经济发展环境的有58件，涉及民生保障的有39件，涉及行政管理机制改革的有9件，其他12件，这些规范性文件为全市改革发展和稳定大局提供了有力的政策支撑和保障。多年来，我市规范性文件制定和管理工作做到了合法性、实效性和规范性相统一，文件施行的法律效果和社会效果相统一，没有发生规范性文件引起的行政复议和行政诉讼案件。为进一步加强规范性文件管理，2012年，市政府制定出台了《大丰市规范性文件制定和备案办法》，转发了《盐城市规范性文件制定技术规范》，建立健全了规范性文件制定、备案和管理机制，将规范性文件制定、审核、公布、报备、评估、清理等环节纳入制度化轨道。重点做好六项工作：

一是实行文件计划管理。年初进行规范性文件立项审查，编制规范性文件制定计划，引导各镇各部门在促进经济发展、优化发展环境、保障民生权益、维护社会稳定等重点领域加强规范性文件制定，同时明确要求对未纳入计划的规范性文件原则上不审核、不签发，从源头上加强规范性文件制定管理。2013年计划制定市政府规范性文件10件，全年共制定了《大丰市物业服务收费管理实施办法》、《大丰市城乡困难居民医疗救助办法》、《大丰市人民防空警报设施建设与管理暂行办法》等政府规范性文件12件。

二是坚持民主办文。在制定规范性文件过程中，注重调查研究和听取社会意见，提高文件的可行性、操作性。在制定文件过程中，通过“中国大丰”政府门户网站公布文件草案、召开座谈会、听证会等方式广泛征求意见。对涉及全市经济社会发展大局和专业性较强的规范性文件，还要组织专家论证。如我市在出台征地和国有土地上房屋征收补偿文件时，先后召开专家论证会3次，召开座谈会9次，网上公开征求意见1次，收到各类意见建议40余条，充分反映民意的文件出台后，有力保障了征地拆迁工作开展。

三是注重法制审核。多年来，市镇两级行政机关非常注重规范性文件的合法性论证工作，文件制定过程中充分发挥法制机构和律师的参谋助手和法律顾问作用，严格履行法制审核程序，着重从文件内容合法性、制定程序是否合规、制度和措施的可行性、文件形式是否规范等四个方面进行审核把关，确保文件合法合规。特别是市政府制定重大、复杂规范性文件时，都要求法制办提前介入，全程参与文件起草工作。2008年以来，法制办先后开展规范性文件合法性论证70余次，提出修改完善意见600余条，保证了市政府规范性文件合法性。

四是推行统一管理。为加强对规范性文件的管理，自2012年开始，我市对规范性文件实行统一登记、统一编排文号、统一公布，特别是统一使用“规”字号文号，与普通文件相区别。

五是开展文件报备和后评估。市政府规范性文件制定公布后，按要求向盐城市政府和市人大报送备案，依法接受监督。2008年以来，市政府（政府办）共报备规范性文件50件，各镇各部门向市政府报备规范性文件17件。规范性文件颁布实施1年后，对制定质量、实施效果和存在问题进行调查研究和综合评估，确保文件实效性。2013年上半年，组织相关部门对2011年度市政府规范性文件涉及的工业项目节约集约用地、促进服务业发展、城乡供水一体化、调整镇级财政等8项重大决策事项进行了后评估，通过走访调研、召开座谈会等形式，全面评估决策实施效果，找准决策实施过程中遇到的问题和存在的不足，对1项决策事项进行了完善。同时，坚持开展规范性文件清理工作，每两年组织各镇各部门清理规范性文件并公布清理结果。2008年以来，全市共清理规范性文件3次，梳理各类文件3000余件（规范性文件82件），其中规范性文件废止4件、自然失效19件、修改28件。

六是加强办文硬件建设。为落实科学民主决策机制、推进规范性文件制定工作规范化建设，2013年6月建立了市政府听证中心，作为政府重大决策和制定规范性文件听证的专门场所。听证中心面积130平方米，投资20万元，按照规范化标准建设，具有证据现场展示、会议记录监督、全程录音录像、会议直播观摩、专家在线指导等功能。听证中心为市政府科学决策和民主办文提供了规范化的平台，该中心2013年被盐城市依法行政领导小组办公室确认为盐城市依法行政示范点优秀示范项目。

二、当前我市规范性文件管理工作中存在的主要问题　

一是内容不合法。在合法性审查中发现少数规范性文件送审稿与上位法关于行政处罚、行政许可、行政强制、税收征管等法律禁止性规定相抵触，存在着违法设定行政许可、行政强制、行政处罚及增加行政许可条件，为公民、法人和其他组织增加义务、限制权利，增设行政收费等问题。

二是形式不规范。一是标题不规范，规范性文件的标题一般包括发文机关或者行政区域、事由和文书种类三个要素，有的规范性文件明显违反了《国家行政机关公文处理办法》的规定。二是依据不规范，有些规范性文件制定的依据，不是现行的法律、法规、规章和上级机关的文件，而是行政机关自己曾制发的文件或领导批示。三是结构不规范，规范性文件结构具有类似于法律、法规的结构，一般由章、条、款组成，由于这种条文式结构不同于一般的公文结构，从而使其与普通公文相区别。目前各镇各部门大量存在“非典型或者标准的规范性文件”或者“准规范性文件”，以普通文件的形式制定规范性文件，这类文件的规范性甚至是强制性的内容往往隐含于文件之中，很难从标题上判断其是否是规范性文件。四是在用语不规范，部分规范性文件行文用语欠规范、准确和精炼，有的使用会议讲话语体，有的甚至出现法律常识性错误，容易造成歧义和误解等等。

三是程序不严谨。有的单位起草文件没有经过调查研究，直接照搬照抄上级和外地文件；有的没有召开听证会、座谈会，征求意见程序未履行；有的部门法制机构未参与文件制定，法制审核把关作用未能体现；有的涉及社会群体切身利益和社会稳定的规范性文件，不开展社会稳定风险评估就直接发文；有的规范性文件未经单位领导班子集体会办研究，直接由负责人签发等等。

五是备案不及时。市政府文件有时报备不及时，部门和乡镇有件不备、备案不及时、不规范现象较普遍，备案审查管理制度执行还不到位。

六是监督不到位。目前，由于人少事多，法制办对规范性文件的审查指导作用没有得到充分发挥。虽然市政府已将规范性文件制定和备案工作情况纳入依法行政考核目标当中，但考核力度还不强。

问题产生的主要原因：

首先,从认识上讲，最主要是受传统行政观念影响，一些部门在规范性文件制定中，习惯于设定规制来解决问题。导致规范性文件内容违法、程序不规范。而且将规范性文件混同与普通文件，办文技术、程序不讲究，导致质量不高。

其次，从制度机制上讲，规范性文件制定和备案审查的有关程序制度、工作机制落实不到位，直接导致制定和备案审查工作不够规范。

第三，从机构和队伍建设讲，规范性文件制定和备案审查中存在问题的一个主要原因是，现有机构和人员的素质与工作要求不相适应，特别是有些镇政府和部门的法制机构不健全，机构设置、人员配置等不适应规范性文件制定和备案工作需要等。

三、加强和完善规范性文件制定和备案工作的措施

一是加强宣传教育。坚持依法行政轮训制度，加大自学和集中培训的组织力度，进一步加强对《江苏省规范性文件制定和备案规定》的学习、宣传培训力度，进一步培育和强化全市行政机关特别是领导干部的观念，深刻认识到制度在法治建设中的基础性、全局性意义，为全面提升规范性文件制定和备案工作的法制化水平奠定良好的思想基础。

二是健全规章制度。一是完善程序制度。解决程序的缺位是加强规范性文件制定和备案审查工作的关键，因此，进一步加强程序制度建设，实现规范性文件制定和备案审查由传统行政向现代行政的转型，为法治政府建设打下良好基础。二是完善评价标准和评价机制。按照依法行政的基本要求，在认真调查研究和总结经验的基础上，积极研究探索建立具有科学性、规范性和可操作性的评价标准体系和评价机制，加强对规范性文件制定和管理工作的考核评价。三是完善责任制度。要按照有权必有责的要求，对有关规范性文件制定和备案工作的责任规定进行认真梳理、分析，借鉴其他方面法律责任制度立法的有益经验，结合规范性文件制定和备案工作的实际，依法建立完善的责任制度。

三是加强指导和监督。充分发挥政府法制机构监督指导职能，进一步加强对各镇各部门规范性文件备案工作的指导和监督检查力度。要通过定期检查、不定期抽查、考核评估及对个别工作落后的镇或部门专项督查等方式，及时发现有件不备、报备不及时、不规范问题，提出整改意见，进一步提高备案率、报备及时率、规范率。同时，要加强对规范性文件的审查力度，做到有备必审、有错必纠，有纠必正，切实发挥备案审查的作用。

四是狠抓机构和队伍建设。要明确专门的内设机构和专职人员负责规范性文件制定和备案工作，机构设置、人员配置、经费安排等要适应规范性文件制定和备案审查工作任务的需要。