市人大常委会内司工委 

非诉行政执行是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内既不提起诉讼、又不履行的，行政机关申请人民法院强制执行的一种案件类型。近期我委对人民法院的非诉行政执行工作情况进行了专题调查。

一、我市非诉行政执行工作的基本情况

2011年以来，市人民法院坚持以事实为根据，以法律为准绳，把握监督、支持依法行政，维护行政相对人合法权益总基调，充分发挥行政审判和执行职能，为维护正常的行政管理秩序，巩固行政权威，推进法治政府建设作出了积极的努力，取得了不小的成效。目前，行政庭有法官4名，其中一名已经退休，一名退居二线。2011年以来，行政庭除了承办行政诉讼案件以外，累计受理非诉行政执行案件206件，经审查进入执行程序的198件，执结190件，处理涉案标的额达人民币1200余万元。2012年被盐城市中院授予“集体三等功”。市人民法院还和银行（除农商行因为网络原因）联合推行网上查询、冻结、扣划行政相对人存款的做法，使执行到位率、执结率大幅提升，这一举措是苏北领先的工作方法，被上级法院推广。

二、行政非诉执行工作面临的困难和不足

1、行政机关方面的不足：一是极个别作出行政处理或处罚的证据不足。任何行政处罚都必须具有行政相对人违反法律、法规的基本事实，必须以法律、法规等规范性文件为根据，行政相对人的违法行为必须具有社会危害性。调查中，我们发现极个别行政处理或处罚缺乏相对人违法事实的必要证据，法院因此不能执行，有损行政执法的公信力。二是极少数行政处罚违反法定程序。有的行政机关在作出处罚决定时，没有遵守行政处罚法、行政复议法等明确规定的执法程序，既不表明身份，也不告知行政相对人作出行政处罚或处理决定的事实、理由及依据以及行政相对人应享有的申请回避、陈述、听证、复议、诉讼权利，致使行政相对人的合法权益得不到最大限度的保护。三是行政处罚显失公平。调查中发现少数行政执法人员缺少大局意识和公平正义观念，有“重打击、轻保护”，“重制裁、轻服务”，“重义务、轻权利”的思想。一些行政机关执法随意性大，搞专项整治时抓得紧，过后就怠于严肃执法，有时紧时松的现象。极个别行政机关对行政处罚以教育为主的原则贯彻不到位，对下属的执法机构下达处罚案件数以及罚款额指标，为了完成指标，就难以确保处罚的公正性。四是具体行政行为文书制作及文书送达方式不规范。不少文书缺少说理的内容；很多行政机关不愿意直接送达，采取邮寄的送达方式，结果由于各种原因使得行政相对人收不到该行政执法文书，致使该行政处罚或处理决定无法生效，导致在申请法院强制执行过程中双方抵触情绪很大，执行难度更大，同时也丧失了通过直接送达可以进一步做行政相对人的思想工作，减少对立情绪，督促其自觉履行进而节约行政和审判资源，摸清行政相对人财产状况的机会。还有个别行政机关的生效行政文书不及时申请法院执行，导致法院不能强制执行，损害了法律权威。五是行政机关配合法院执行工作不能完全到位。一些行政机关一申请就了事，总认为执行是法院的职责，于己无关，没有依照民事诉讼法的规定提供行政相对人的财产状况，配合法院多做协调工作等等。有少数行政机关处罚后，跟行政相对人虚假许诺给付部分罚款，其余不再追究，但事后又向法院申请，要求执行余额，当事人特别反感，人为制造了执行阻力。还有个别行政机关在法院执行过程中与被执行人达成和解不告知法院，使法院执行工作被动，影响法院的权威。

2、法院方面的困难和不足：一是“案多人少”矛盾仍旧比较突出。随着非诉行政执行案件数量的攀升，法院行政庭的审查、执行力量显得单薄，导致办案周期因人力因素制约延长，执行到位率不高，非诉行政执行工作时有被动的局面。二是非诉行政执行工作审查机制仍需改进。依照司法传统的职权主义执行模式，法院对行政机关的具体行政行为只进行书面审查，不公开审查过程。我市人民法院也是全部书面审查，这样的审查操作方法，被执行人容易产生“官官相护”的偏见，造成多数非诉行政执行案件被执行人抵触情绪大，造成执行的阻力。如在审查过程中采用听证程序，就能给被执行人一个专门的申辩机会，也使行政机关有一个再次对所作处罚决定进行“质检”的机会，而且通过合议庭的居中调解，大部分被申请人能自觉履行法定义务，这样可有效化解官民矛盾。三是非诉行政执行体制有待更新。目前非诉行政案件由何部门强制执行，各地法院做法不尽统一，有的法院由执行局执行，有的法院由行政庭执行。盐城市的法院将强制权授予了行政庭，由行政庭统一办理。我们认为这种作法弊大于利，首先，根据审执分离原则，案件的执行权应该由执行局行使，包括行政非诉执行案件的执行权；其次，由于行政庭“案多人少”，由行政庭负责执行非诉行政案件不利于行政庭更好的行使行政审判职权；再次，执行局作为专门执行机构对案件的执行力度和效果上均自然高于行政庭，非诉行政执行案件由执行局执行有利于案件的及时高效执结。

三、对非诉行政执行工作的建议和对策

1、进一步加大宣传力度，营造良好的执行氛围。市政府、法院要进一步加大宣传力度，提高包括行政管理相对人在内的人员的法律意识，特别是加大典型案件的曝光力度，以达到宣传、警示、教育的效果，在全社会形成知法、懂法、守法、用法的良好氛围，形成重视、支持和理解行政执法以及非诉行政执行工作好的格局。政府行政机关要狠抓依法行政工作，在执法过程中要严格遵守行政实体法和程序法的规定，审慎使用自由裁定权，在依法行政过程中要敢于、善于运用法律手段去管理社会事务，确保行政行为文明规范，所办案件的质量和效果良好。行政机关负责人要高度重视行政诉讼出庭应诉工作，积极出庭应诉。行政机关负责人还应当高度重视本部门行政执法工作，亲自关心、过问行政执法工作，杜绝“不作为”、“乱作为”，甚至玩忽职守、滥用职权，以及以行政执法权谋取私利等现象的发生。

2、进一步加强协调配合，形成执行工作合力。市人民法院以及市政府法制办要通过努力搭建运转正常、规范和务实高效的交流协作平台，建立起联席会议、执行联络人、案件通报制度，进一步加强双向多向互动和信息资源共享。建立典型案件和新类型的案件由检察机关参与的长效协作机制。通过努力，保证协作配合在广度上进一步拓展，深度上进一步挖掘，对执行难度大的案件，法院和行政机关要共同研究执行方案，综合采取各种措施，确保执行到位，可把民商事案件执行的措施悉数运用到非诉行政执行上来，提高非诉行政执行的成效。

3、进一步改进执行审查机制和执行体制，实现案件的高效执结。法院要改进非诉行政执行审查机制，探索试行听证审查制度。在非诉行政执行案件审查过程中逐步采用听证程序，促使公民法律意识的提高，促进行政机关依法行政。可先行对影响较大或者标的大、行政相对人情绪严重对立的案件进行听证，然后等条件具备后推广。要根据审执分离的原则，逐步将非诉行政执行案件由行政庭执行向由执行局执行过渡。目前，仍由行政庭执行情况下，法院要充实行政庭人员，并相对固定。对执行阻力多、难度大、影响广的非诉行政执行案件要适时整合法院以及行政机关的力量，以强势的执行力震慑行政违法分子，保证依法行政具备坚强有力的司法保障。要进一步注重对非诉行政案件执行和解工作，对涉及行政自由裁量权的案件，在自由裁量范围内允许行政机关和被执行人执行和解，以利于快速化解官民矛盾、减少不和谐因素，进而节省司法资源，促进和谐司法，构建和谐社会。

4、进一步强化能力培训，提高执法人员的业务素质和执法水平。法院、政府法制办及所有有执法权的行政机关都要采取举办培训班、以会代训等多种形式多途径开展学习培训，不断提高行政机关和行政执法人员法治理念、执法能力和水平，确保作出具体行政行为做到收集证据到位、认定事实清楚、适用法律正确、处罚程序合法，以高水准的依法行政的行为减少行政争议并消弭行政相对人的对立情绪。政府法制办、法院要加强对行政机关执法工作的监督和指导。对行政诉讼以及非诉行政执行审查工作中发现的行政执法活动中的不规范之处，市人民法院要善于发现和总结，及时发出司法建议，督促整改，以不断推动我市依法行政水平的提高。