——2013年5月29日在市十四届人大常委会第9次会议上

市人大常委会内务司法工作委员会

主任，各位副主任、委员：

为推动我市公安机关基层派出所建设，推进基层派出所积极履行法定职能，提高执法水平，促进政治安定和社会稳定。根据市人大常委会年度工作要点的安排和主任会议的布置，市人大常委会组织12名市人大代表（其中常委会组成人员6名）组成视察调研组，对全市基层派出所建设情况进行了调研。2月下旬，市人大常委会内务司法工作委员会拟定了《大丰市人大常委会听取和审议市政府关于公安机关基层派出所建设专项工作报告实施方案》，经市十四届人大常委会第12次主任会议讨论通过。3月中旬，举行了视察调研组全体成员学习培训会，邀请市委610办公室主任、公安局副局长姜正平作了中央关于基层派出所建设相关文件和法律知识的辅导。4月2日，市视察调研组在市公安局听取了市政府的专项工作汇报，集中实地视察了裕华、新丰派出所建设情况。4月上、中旬，内司工委在市人大常委会副主任江志坚的带领下，赴草堰、南阳派出所进行了调研，此后，分别召开了企业，政法以及学校、农村、社区、沿海开发各界人士不同类型的座谈会3次，同时委托大中、西团、白驹、刘庄、三龙、小海6个镇人大主席团开展了联动视察调研活动。计向社会发放问卷调查表120份，收回110份。期间，我们还查阅了部分派出所的案件卷宗、询问（讯问）登记薄、接处警登记薄、情报信息月度报告等。个别了解了编办、财政预算机构对公安派出所人员配置与经费投入的情况。现在将调研情况汇总报告如下，供常委会审议时参考。

一、全市基层派出所建设所取得的成效和主要做法

近年来，市镇两级党委、政府高度重视和支持公安机关基层派出所建设，市公安机关紧紧围绕“盐城争第一、全省争一流”的工作目标，以社会管理创新为抓手，转变思维模式，优化警务机制，不断夯实公安基层派出所的各项工作，不断加强和改进队伍建设，不断提升治安防控、服务经济发展和服务人民群众的能力与水平，为我市经济社会发展创造

图一

了良好的社会秩序和治安环境。得到了市委主要领导的赞扬，同时受到了社会各界的肯定。从问卷调查结果来看（见图一），对派出所建设总体满意的94票，占85.4%；基本满意的16票，占14.5%，两项合计达99.9%；仅有1票不满意。由此可以认为，我市基层派出所建设的成效是显著的，人民是满意的，是一支富有战斗力的基层政法队伍。

1、预防打击犯罪有新的成效。一方面，严厉打击了各类犯罪行为。仅2012年，基层派出所接处警达47223起，其中，受理治安案件4076起；立刑事案件3144起，破获651起，抓获刑事作案人员664人，其中，刑事拘留251人，逮捕207人；抓获各类在逃人员48名。成功破获了南阳“10.12”故意伤害致死案，祖印成等人系列跨省盗窃案，北片乡镇系列盗窃家禽家畜案等一批有影响的案件，保持了打击犯罪的高压态势，有力震慑了犯罪分子。另一方面，大力加强治安防范和管理。坚持打防结合、预防为主的方针，在增强社会治安防控能力上下功夫，共投入1300万元，建成治安监控室18个，安装治安监控探头616个，为预防和打击犯罪发挥了积极作用。主动上门指导企业、学校、社区、农村改善物防、技防设施，增强人防力量，并认真开展各类治安巡逻活动。开展安全法制教育，宣传法律法规中的新规定，专门举办法制讲座，分批辅导，提高群众法律意识、安全防范意识和知识。

2、维护社会稳定有新的贡献。2012年，公安派出所的重大安保活动规格高、任务重、频次多，先后圆满完成了胡锦涛、贾庆林、李源潮等党和国家领导人来丰视察及省、盐城各类重要会议、节庆等安保活动310起。保证了对各类社会矛盾纠纷、群体性事件处理得当，先后妥善处置各类群体性事件68起，处置各类社会矛盾纠纷和社会救助23690起，其中调解民间纠纷1.5万余起，收集各类情报信息4679条，成功处置了非法吸储受害群众聚集上访、职工集体讨薪、部分村民疑似集体中毒等一批不稳定事端。

3、服务经济发展有新的举措。随着沿海开发上升为国家战略，大丰港经济区经济发展呈现大好局势，江苏博汇集团、联鑫特钢、泰昌不锈钢等一批大型、特大型企业落户港区。工程的建设、企业的投产招工，港区流动人口数量快速增长，治安状况变得复杂多变，因工程款纠纷、劳资纠纷、工伤赔偿引发的各类社会矛盾日益突出，有些甚至演变为群体性事件。公安派出所积极策应形势，主动服务中心、服务沿海开发、服务重大项目，推进警务模式创新升级，探索推行维稳进企业、法制宣传进企业、治安防范进企业、消防宣传进企业、“三防”教育进企业、调解纠纷进企业的“六进企业”机制，对大型企业实行民警“一对一”、“多对一”结对服务；探索推行群体性事件四色预警机制，主要针对因工程款纠纷引发的群体性事件，依据企业规模、工程款涉及人数、金额、苗头隐患发生频率的高低分“红、橙、黄、蓝”四色评定。现有60余家企业预警机制已建立，据此成功化解群体性事件苗头120余起，帮助农民工结算工程款9000余万元；落实流动人口管理机制，大丰港现有流动人口3万多人，其中暂住人口约1.5万余人，派出所加强对流动人口的管理，实行“以企管人”、“以厂管人”、“以房管人”、“以网管人”的措施，实现流动人口管理的全覆盖、无遗漏，为经济发展，特别是沿海开发提供了可靠、稳定、有序的社会环境。

4、基础装备建设有新的改善。在市、镇两级政府的支持下，2007年以来，全市先后投入2000多万元，对17个派出所进行改扩建或新建。其中，新建的城北派出所建筑面积达2842平方米。全市基层派出所按照办公区、办案区、生活区划分对功能区进行了改造，狠抓了小食堂、小浴室、小洗衣房、小阅览室、小活动室等“五小”设施建设。为加强对民警执法的全程监督，有效减少执法纠纷，维护民警与公民的合法权益，为基层派出所配备了现场执法仪150台，按照新修改后的刑事诉讼法的要求，新建了讯问室，并配置了全程讯问同步录音录像设备。使派出所的硬件设施有了较大改善。

5、民警队伍建设有新的进步。公安机关始终明确抓基层、打基础、上规范、促发展的工作导向，切实打造党委政府放心、人民群众称道，拉得出、打得响、过得硬的公安队伍。一是抓班子，强队伍。对基层派出所班子、警力配备都采取有力措施，将能力素质强、新提拔的干部优先配备到派出所任职，新增警力一律全部充实到基层派出所，目前基层派出所警力已达194人。二是抓管理，增效能。加强派出所内部管理，严格执行公安部“五条禁令”，严格《装备管理制度》、《车辆管理制度》、《财务管理制度》、《内务管理制度》等18项内部管理制度，形成了用制度管理民警和警务活动以及内务的机制，促进派出所及民警树立良好形象；注重对辅警队伍教育和管理，制定执行了“七条禁令”；通过邀请全国模范典型开展专题讲座、组织庭审旁听、开展网上学法考试交流讨论等形式，加强派出所民警业务知识培训，派出所民警的能力素质得到逐步提升。三是抓激励，促稳定。积极采取多种措施，激励民警安心基层，扎根基层。派出所负责人全部明确副科级，派出所民警优先晋升晋级；全面落实从优待警政策，市财政每年还安排3.6万元用于派出所小食堂伙食补助，各镇派出所辅警人员经费基本纳入镇政府年度财政预算。

二、基层派出所建设面临的困难和存在的不足

我市基层派出所建设取得的成绩是主流，应予以充分肯定。但是我们必须清醒地认识到，由于当今新旧体制交织，利益分化显露，价值取向各异。因此，转型期社会结构的变化，尤其是制度结构、群体结构、组织结构、社会结构的变化，必然导致社会稳定的压力日益加剧，建设平安大丰的任务更为艰巨。距离“立警为公、执法为民”的要求，我市派出所建设仍面临着困难，并存在一些不足，对此，我们要引起重视。

1、警力配备严重不足。一是警力短缺现象仍比较严重。目前，全市公安机关现有在编民警565人，其中派出所民警194人，占总警力的34.3%。按照公安部提出的派出所警力占总警力的40%的标准，应配备民警226人，尚缺32人；按照公安部提出的城区派出所民警不少于20人，非城关镇派出所民警不少于10人的标准，全市12个镇派出所，6个城区派出所，应配备民警240人，尚缺46人。二是辅警力量有待加强。由于经济待遇和政治待遇偏低，个人空间发展受限，很难招到综合素质较高的辅警，即便勉强能招聘到也留不住，致使辅警队伍人员总量不足，且不稳定。盐城政法委规定的标准每个基层派出所应配备辅警30人以上。调研中发现，2012年基层派出所辅警重新组建时，农村派出所除了新丰派出所因辖区人口较多配备了25人外，一般派出所仅配备了15人。由于上述原因不断减员，到目前，已有不少辅警主动辞职，减员严重，如南阳、小海派出所仅12人，西团派出所仅11人，白驹派出所现在只有9人。我市辅警工资标准是按照全市最低工资标准1200元/月发放，扣除各项保险，每月实得工资只有960元，实在难以养家糊口，因而，对青壮年缺乏吸引力，难以对基层派出所警力形成有效补充，一定程度上制约着基层派出所工作的开展。三是社区民警配备不足。按照公安部、省厅有关规定，凡社区实有人口超过5000人的，都应当实行一区双警或多警，依此标准，全市公安机关应配备专职社区民警143人，实配89人，尚缺54人。我们视察调研的草堰派出所一名社区民警要管理约12000名实有人口，超标准一倍多。由于基层派出所警力普遍不足，社区民警大都是一岗数职，除了负责社区农村警务工作，还要负责场所行业管理、治安案件查处、日常值班、消防工作以及突发性事件的处理等等，极少有时间到警务室现场办公，从而导致警务室流于形式，不仅浪费建警务室所需的财力，警务工作也难以落到实处。从问卷调查的结果来看（见图二），认为派出所农村社区警务建设需要加强（多选）的有59票，占53.6%，排名第一。

2、硬件建设和经费投入仍需加强。一是硬件建设仍显滞后。近几年，基层派出所不同程度的进行了改建或新建，但只有城北派出所一家完全符合公安部、省厅“三区分设”的要求，其余派出所均采取在地上划线形式进行物理隔离。

图二

图三

部分派出所办公用房拥挤，办公条件不能满足现实需要，如裕华派出所还有上世纪80年代的房屋，其讯问室设在交警中队，离派出所近3公里，不方便办案，也存在犯罪嫌疑人逃逸等安全隐患。有的派出所存在案件犯罪嫌疑人数多时讯问室不够用的现象。不少派出所警用车辆较陈旧。调研中发现有的小面包车车龄10年以上，已不能适应出警的要求，存在较大的安全隐患。从收回的问卷调查表统计结果来看（见图二，图三），认为基层派出所装备设施需要加强（多选）的有58票，占52.7%，排名第二，只比社区农村警务少1票；认为基层派出所装备设施最需要改进（单选）的有38票，占34.5%，排名第一。通过数据分析，装备设施建设仍然是基层派出所建设的首要短腿。二是日常运转仍有困难。市镇财政已加大了对派出所经费的投入，但派出所辅警人员工资，警用车辆及电脑、治安防控设施、执法仪、警用器械等设备的运行、维护、更新所需资金仍有较大缺口。调研中了解到，“保运转”仍是派出所所长面临的第一难题。由于经费投入不足，派出所为“保运转”无奈之下只得向企事业单位“化缘”，某种程度上影响了执法办案的公信力，从而影响基层派出所的形象。一些新建派出所所需资金短缺严重，影响了派出所标准化建设的要求，如白驹派出所新建规划预算600万元，目前镇政府同意出资50万元，市公安局支持50万元，旧所地段拍卖估计150万元，还缺350万元，缺口较大。裕华、西团派出所建设资金也还没有着落。

3、基层民警压力过大。一是来自接处警量的压力。因110接警后必须出警处警，所以老百姓一旦有事就拨打“110”，甚至不少基层干部在群众遇到困难和问题时，不立足本职做疏导、调解工作，而是纵容或暗示群众贸然报警处理，派出所民警疲于应付的状况较为普遍。二是来自非警务活动的压力。由于辖区内的征地拆迁、劳资纠纷、非法集资等比较突出，特别突出的是群众碰到如界址纠纷、家庭矛盾等本不应由公安机关处理的问题，也习惯于报警，极大地牵涉了民警的精力，制约着正常警务活动的开展。三是精神层面的压力。随着我市部分镇合并，基层派出所也相应的进行了撤并，基层派出所所辖面积扩大了许多，人口增加了不少，一些派出所民警处警远的单程要30多公里，有时一地还未处理好，另一处又要出、处警，导致群众认为派出所民警接出警速度慢，投诉相应就多，民警压力就更大。此外派出所实行24小时值班备勤制度，平均2-3天一个班，没有周末，加班加点是家常便饭。根据初步统计，派出所大多数的民警每周工作时间在80小时以上。派出所民警的工作除了接处警外，还有刑事、治安案件的查处以及其他非警务活动，加之辅警力量的不足，因此无法缓解派出所警力的不足。常年高强度、超负荷、无规律的工作生活作息，导致了全市50%以上的民警身体处于亚健康状况。极个别民警身患白血病，不但战斗在社区民警的岗位上，还担负着值班处警的任务。因工作压力、精神压力、职级问题、经济待遇等原因，造成基层民警不愿在派出所工作，导致“外流”现象不断发生。据不完全统计，自2008年以来，已有13名民警调离公安系统，9名民警在政府部门挂职或借用，愿意回公安机关工作的不多，而且大部分都是年轻骨干民警。

4、队伍素质有待提高。在回收问卷调查表时发现，个别派出所测评的满意度不高，所领导在同一派出所工作的时间过长，进取心、责任感有所衰退。部分派出所民警的法律素养与刑警、治安大队的民警相比还有差距。刑事案件取证意识、办理水平不够高；重视有罪罪重案件的证据收集，对无罪罪轻的证据收集不重视的现象是有的；部分案件同步录音录像没有及时保存，事后被覆盖后，无法查证；极少数派出所的赃物扣押、办案程序不规范。派出所对轻伤害案件倾向于让受害人自诉，导致一些证据到自诉时因时过境迁，证据难以收集，致使部分受害人权益得不到保护而引发信访案件发生，对此应当引起重视。极少数民警日常工作繁忙，加之进取心不强，不注重业务学习，导致主动服务经济与民生的意识不强，查办案件、调解民间纠纷、处置突发性、群体性事件的能力不强。个别民警与社会闲杂人员交往过密，损害了在群众心目中的形象。不少年轻民警的群众工作水平有待提高。派出所充实的新招录民警群众工作经验不足，有些是外地民警，对本地的风俗习惯不够了解，有的语言交流还存在障碍，工作开展难以得到群众认同，有时处警后处理问题不到位，为此，群众反映不好。辅警队伍的整体素质有待提高，对辅警的教育管理也有待加强，因辅警队伍数量的不足，导致派出所对现有人员的管理有时就会没那么严格，一定程度上影响了辅警素质的提高。

三、加强基层派出所建设的几点建议

基层基础工作是整个公安工作的根基，是推动公安事业科学发展的基石，针对调研中所发现的不足和面临的困难，我们对进一步加强公安机关基层派出所建设提出以下四点建议：

1、进一步加大投入力度。一是加大基础建设和装备设施投入。针对派出所当前办公经费紧张、办公用房拥挤等问题，市、镇人民政府及公安部门应将有限的财力、物力向公安基层一线倾斜，进一步加大财政投入力度，同时加大建设派出所基础设施的土地、政策等扶助力度，尽快帮助解决基层派出所办公用房问题，早日实现“三区分设”的规范化目标。要拿出对基础设施差的派出所逐步建设的规划，近期对白驹、西团、裕华派出所的重建，市镇两级要予以高度重视。市公安局对基层派出所目前装备情况要作进一步调查研究，拿出预算方案，针对性地制定出更新、购置计划，全力争取市、镇政府的支持，分期购置警务装备，以适应警务活动的需要。二是提高经济待遇。要全面落实从优待警的举措，适当增加基层工作补贴、超时工作补贴、异地交通补贴等福利待遇。严格落实年休假制度，对因工作任务重没有依法得到公休假的民警，给予适当的经济补偿。三是保障办公经费。市、镇人民政府要加大财政预算经费的投入，实行定向拨付，或者出台相关政策，在地方财政允许的范围内，规定专门针对派出所的财政拨付比例和资金扶助项目。市公安局要按照倾斜基层的原则安排好各基层派出所的经费，落实派出所技防设施的维护升级，车辆的使用、维修、保养，以及水电费、外出办案出差补助费等必要保障，并根据经济社会发展状况，适时建立长效保障机制和正常增长机制，为确保派出所运转提供有力的物质保障和财力支持。

2、进一步加强队伍建设。一是重视思想政治建设。要不断提高派出所民警的政治理论学习的水平和效果，不断加强思想、制度和作风建设，使广大民警牢固树立“立警为公、执法为民”的思想，提高派出所民警的廉洁公正执法意识，树立新时期公安队伍的光辉形象。二是加强警力配备。按照“精简机关、充实基层、强化实战”的要求，建立警力下沉的工作机制，认真落实派出所警力占总警力40%以上的规定。要配齐配强派出所领导班子，对个别进取心不强的班子要及时调整，做到正常交流轮岗，以激励工作积极性；合理搭配、调整好派出所民警，形成合理的年龄梯次结构，做到以老带新，以新促老，共同提高，保证派出所各项职能履行到位；将刑侦、治安业务骨干充实到基层派出所，提升基层派出所整体的办案能力、水平和质量。三是加强培训管理。要进一步加强派出所民警的政治素质培训和业务技能训练，通过集中培训、专题培训、岗位练兵等方式对派出所民警进行教育培训，提高派出所民警的政治、业务、体能素质和实战技能。建立健全各项激励制度和考核制度，保证派出所民警严格执法，公正执法，提高自身的警务能力。同时，要科学、合理设置绩效考核指标，真正把“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”作为派出所考核标准和工作的目标，把更多警力和派出所工作重心放在治安防范、矛盾化解、服务群众、情报信息等基础工作上来。四是加强辅警队伍建设。积极争取党委、政府的支持，将派出所辅警建设经费纳入镇财政预算，足额保障到位，并建立逐年增长的长效机制。适时调整提高辅警的基本工资标准，并对辅警值班备勤、巡防、抢险救灾等给予考核补贴，适当提高辅警的经济待遇。要加强对辅警人员的教育和管理，切实把“七条禁令”执行到位。对于工作能力强、表现突出的辅警，在镇、村级有关部门的人事任免上优先考虑录用，提高辅警的政治待遇。以较好的经济、政治待遇，提高辅警的工作积极性，吸引更多、更优秀的青壮年加入到辅警队伍，从而缓减警力不足的压力。

3、进一步规范执法行为。严格、公正、文明执法是公安工作的总要求，要进一步端正执法思想、转变执法理念，强化证据意识、程序意识、权限意识和自愿接受监督意识，严格依法行使权力，履行职责。要提高基层派出所民警的办案质量，杜绝重实体轻程序的现象，既要注重有罪罪重案件证据的收集，也要注重无罪罪轻案件证据的收集。对轻伤害案件办理要根据江苏省《关于办理轻伤害案件的暂行规定》的要求，收集、固定、提取作案工具等有关证据，及时作出伤情鉴定，对一些大要案可第一时间请刑警大队民警到现场，以保护固定证据。严格规范查封、扣押犯罪嫌疑人赃物赃款的程序，手续要齐全，对被害人的合法财产，应当及时返还。犯罪嫌疑人在取保候审期间，没有违反刑事诉讼法相关规定的，在解除取保候审的同时，应当及时将取保候审保证金如数退还。询问讯问记录、接处警记录内容要完整规范，案件办理的同步录音录像要及时保存，既保证讯（询）问的合法、公平、公正，又保护犯罪嫌疑人和民警的权益。

4、进一步整合维稳力量。一是建立健全镇级矛盾调解机制。可从派出所、司法所、维稳、信访、妇联、村、社区、农经站等部门分别选调业务精、能力强、威望高，具有一定矛盾纠纷调处工作经验的专职人员到“大调解中心”工作，推动镇级矛调中心实体化运作，发挥大调解作用。同时，抓源头，加强对基层综治、民调、治保工作的考核力度，确保矛盾纠纷在基层从小、从快进行处置，防止各类矛盾纠纷的复杂化和转化升级，切实减轻基层派出所的工作负担。二是充分发挥警务室的职能作用。要打破村村设立警务室的思维定势，集中力量加强中心警务室的建设，推行社区民警专职化，建立社区民警长效工作机制，定期在警务室进行现场办公，了解民情，采集信息，解决矛盾纠纷，提供法律咨询等，切实做到“门常开、人常在、灯常亮、事常办”。三是加大社会管理创新力度。市、镇两级政府要结合社会管理创新，科学整合水、电、气、卫生、城管等行政管理和社会服务资源，提高社会管理和公共服务的规范化程度和专业化水平，全力减少非警务活动，切实为基层派出所降压减负。