——2012年5月22日在市十四届人大常委会第2次会议上

市人大常委会教科文卫工委主任　 周  健

主任、各位副主任、各位委员：

根据市人大常委会年初工作安排，5月上旬，我们在市人大常委会党组副书记夏继永的带领下，组织部分人大代表和市卫生局、财政局等相关人员，对我市医药卫生体制改革工作情况进行了调查，听取了市卫生局关于我市医改工作情况的汇报，实地察看了市人民医院、三龙和新丰卫生院及部分基层社区卫生室现场，还先后赴高邮市、吴江市进行了考察学习，现将调查了解的情况报告如下：

一、取得的主要成绩

（一）医药卫生体制改革领导重视，成果明显。近年来，市人民政府始终坚持把推进医药卫生体制改革、推广新型农村合作医疗制度、推动全市人民健康行活动，作为为民办实事的大事、要事来抓，保障和促进了我市经济和社会可持续发展，为全面建成小康社会、建设幸福大丰提供了强大的动力。市政府切实加强对医药卫生体制改革的领导，成立了由政府主要领导为组长的医改领导小组，市委倪峰书记多次视察村卫生室工作并就推进医药卫生体制改革工作作出批示。市政府召开了四次常务会议，专门听取医改情况汇报，研究解决医改中的重点难点问题，市政府印发了《大丰市关于医药卫生体制改革的实施办法》等多个涉及医药卫生体制改革的文件，制定了基本公共卫生服务项目、基本药物制度、新型农村合作医疗、医疗救助等方面的实施方案，完成了国务院关于《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）》目标任务。2011年，我市财政投入1.3亿用于医改贴补，当年医改投入增长高出经常性财政支出增长幅度37个百分点，我市医改工作得到了上级政府的肯定，受到了广大群众的好评，先后获得“省新型农村合作医疗管理先进单位”、“全国农村中医药工作先进单位”等荣誉称号。

（二）国家基本药物制度全面实施。一是全面实施了基本药物制度。截止2011年年底我市已全面实施了基本药物制度，全市12个卫生院、3个社区卫生服务中心、13个改制民营医院和218个卫生室同步实施了基本药物制度，实现了基本药物制度在我市的全覆盖。二是扎实开展培训。先后举办了6期《国家基本药物临床应用指南》和《处方集》培训，全市1232名医务人员参加了培训，为基本药物的推广提供了保障。三是落实补助政策。市政府出台了《关于建立基层医疗卫生机构多渠道补偿机制的实施办法》，市物价等部门制定了《关于基层医疗卫生机构设立“一般诊疗费”项目的通知》，明确了实施基本药物制度后的补偿办法和收费标准。四是成效明显。实施基本药物制度后，2011年，全市基层医疗卫生机构门诊次均费用为54.31元，同比下降23%，住院次均费用为1480.7元，同比下降13%，基层医疗卫生机构的医患纠纷同比下降近30%。

（三）城乡医疗卫生服务体系逐步健全。一是建立覆盖城乡居民的基本医疗保障体系。截至2011年12月末，全市城镇职工医疗保险参保11.6万人，城镇居民参保10.9万人，新型农村合作医疗参合46.8万人。二是完善城乡医疗卫生服务网络体系。市人民政府修订了医疗机构设置规划、大市区和港城社区卫生服务机构设置规划，港口医院、市人民医院高新区分院建设进入前期准备阶段。2009年底已建成市疾控卫生监督综合大楼，人民医院、中医院、市二院病房楼。白驹、三龙、小海、大桥4所中心卫生院综合业务楼已建成使用，新丰镇、小海镇中心卫生院已建成省示范乡镇卫生院。新建、改扩建125个村卫生室。三是建立人才培养机制。镇卫生院主要负责人都参加了省卫生厅组织的管理干部培训班，选送部分优秀人才参加全科医生、骨干护士培训和“务实进修”培训。强化村医管理，镇卫生院在镇域范围内统一调配使用乡村医生，保持各卫生室至少有一名女村医。

（四）医疗保障的水平进一步提升。城镇职工、城镇居民、新农合的报销比例不断提升。城镇居民、新农合的财政补助每人每年分别提高到200元、240元。加大了大病救助的力度，2011年，救助5448人次，救助金额863万元，对11例农村先心病、1例白血病儿童进行救治救助。积极推进了与上海的医疗合作，分别与中山医院、长海医院、红房子医院等医疗单位实行了实时结算，提升了我市参保对象的医疗层次和水平。      

（五）基本公共卫生服务均等化有序推进。卫生主管部门和各医疗单位都能把推广基本公共服务项目，实行公共卫生服务均等化目标，作为推动医药卫生体制改革重要工作。按照《国家基本公共卫生服务规范（2011版）》中所要求的10类41项任务，逐级逐项加以落实。在2011年度省级考核中基本公共卫生工作全省评比名列前茅。居民健康档案、儿童免疫接种、老年人健康管理等项任务都得到均衡推进，相关指标达到规定要求。

二、存在问题

尽管我市医改工作取得了较好的成效，实现了预期的目标，但对照上级政府的要求和人民群众的期盼仍有一定差距。

（一）村卫生室建设亟待加强。近年来，在市镇各级领导和卫生主管部门的关心支持下，各镇卫生院硬件设施建设得到了加强。村卫生室在各村新建的党群服务中心的支持下也有一定改善，大多数村卫生室能够勉强达到上级检查标准。但全市目前仍有53个村卫生室（主要集中在三龙、万盈、刘庄、白驹）用房破旧，面积较小，医疗设备简陋，亟待改建扩建。另有11个村卫生室的所有权系个人所有，还有60名村医的117万元集资款用在集资建房上。过去村卫生室的投入主体是各村，但由于有些村债务过重、欠帐太多，根本没有能力筹资搞建设，导致一些村卫生室医疗条件差，群众有病不愿在村里就诊。村医工作量也存在着不平衡性，全市214个行政村，696名村医，有的村有6－7名医生，有的村只有1－2名村医，白天得上班，晚上要值班，疲于应付。

（二）“看病贵”的现象有所缓解，但“看病难”的问题依然存在。市人民政府始终把解决“看病难，看病贵”作为为民办实事的大事来抓，通过推广新型农村合作医疗、扩大医保范围、开展城乡医疗救助、实施基本药物制度等多种方式，广泛筹集资金，扩大报销比例，来解决“看病难，看病贵”的问题，因病返贫，有病不敢看的现象有了较大好转，但基层群众“看病难”的问题仍然比较突出。村卫生室受基本药物制度限制和村医本身医疗水平的制约，该用的药物用不到，能诊断的疾病诊断不了，从而出现不少农民一旦生了病，不愿意在村卫生室就近看病，舍近求远，造成了市人民医院人满为患、基层村医无事可做的怪现象。到市人民医院看病挂号都得长时间排队等候，既浪费了患者往返的时间，消耗了精力，又增加了医院的负担，与医改的初衷不相符合，基层群众反响比较强烈。

（三）基层医疗服务能力有待提高。医疗卫生体制改革的目的，是通过医改促进各医疗服务单位提高技术水平，增强管理能力，更好地服务人民身体健康。但我市基层医疗服务能力还不强，水平还有待提高。一是人员结构不合理，医疗队伍素质有待提高。长期以来，基层医务人员尤其是村医年龄偏大、知识结构单一、诊疗水平不高的现象一直没有得到解决。新毕业生大多怕吃苦，嫌基层条件差“进不来”，原有的村医因为缺少考核淘汰机制“出不去”，不少村医还习惯于用老方法，老经验看病治疗，只能简单诊治一些常见疾病，对预防、保健、康复、健康咨询等知识和技能相对缺乏。尽管市卫生局近几年加大了对村医的培训力度，通过培训考试等方法，力求提高他们的业务能力，但总体效果不明显。二是镇卫生院医务人员的能力和水平没能得到充分发挥。目前，根据卫生部《医疗技术临床应用管理办法》及《江苏省手术分级管理规范（2010版）》等相关规定要求，基层医疗机构只能开展相应级别的手术，原本可在镇卫生院开展的骨科手术、甲状腺摘除等手术，现在都不能做了，这大大限制了镇卫生院的手术范围，影响到基层卫生院的发展。三是基层医务人员服务态度、服务水平有待提高。一些医务人员对待病人态度生硬，缺少关怀和热情，少数村医从事第二职业，影响本职工作。

（四）实行基本药物制度后尚有诸多矛盾亟需解决。一是药品不能及时供应到位。经常出现基本药物品种不全、供应不足的现象。过去医生用药是常用的药多进、少用的药少进、不用的药不进，现在是不管你用不用都按药品目录进，数量和品种与实际需求有差距，尤其是供应到村卫生室的药物品种少、不及时，直接影响到群众的看病治疗。二是由于基本药物目录的限制和患者用药习惯上的差异，一些患者不愿在基层卫生院、村卫生室诊治常见病、多发病，群众满意度不高。三是实行基本药物零差额销售后，取消了药品提成，造成乡镇卫生院收入锐减。四是绩效工资考核办法亟待完善。医改要求实行绩效工资后，基层医疗卫生单位收支纳入财政支付，业务量大和业务量小的镇卫生院职工收入区别不大，没有夜班补助和手术补助，做多做少一个样。村医基本工资较低，加上又取消了药品差价，无法调动优秀村医的工作积极性。而市人民医院住院部现有807张床位，最多时收治病人达到820人，工作量大幅增加，特别是一些业务骨干，经常放弃周末休息日加班加点，可收入却增加不多，体现不了多劳多得，一定程度上影响到骨干医生的工作积极性。

（五）医疗卫生信息化建设不能适应形势需要。当今社会，人民群众对医疗卫生信息共享的需求越来越高。各医疗卫生机构都使用自行开发的信息模块，各自为政、条块分割，没能实现互联互通、资源共享。过去，基层部门投入大量人力用于纸质档案的建立，消耗了不少精力，也不便于正常使用，存在“死档”现象。由于没有建立个人信息卡，病人转院看病还得重新排队检查，既增加了病人的负担，又造成医疗资源的浪费，当前我市卫生信息化水平不高，已经成为制约医疗卫生机构提高服务质量和服务效率的“瓶颈”。

三、几点建议

医药卫生体制改革是一项长期复杂的系统工程，事关群众切身利益，政府和有关部门要进一步增强责任感、使命感，努力破解医改工作中的各种难题，切实提高医疗服务水平，不断将医改工作推向深入，造福全市人民。

（一）切实加强医药卫生体制改革的领导，不断巩固和拓展医改成果。医药卫生体制改革关系到人民身体健康，关系到更高水平小康社会的实现。要以对全市人民生命健康安全，对大丰经济和社会发展高度负责的态度，切实加强对医改工作的领导，不断巩固和拓展医改成果。一是强化领导，明确职责。市人民政府及卫生主管部门要进一步重视医药卫生体制改革，特别是医改过程出现的新情况；要重视医药卫生体制改革的宣传，营造全社会关心医改、支持医改的浓烈氛围；要注重综合配套改革的实效，在不断提升医疗水平、提高报支比例的同时，加大对大病救助的力度，进一步完善医改投入长效机制。二是开拓创新，不断研究和探索医改新方法。医药卫生体制改革是一项长期艰巨的任务，没有固定的模式，更不可能一蹴而就，要根据经济和社会的发展变化，财政的可承受能力，以及群众的期望进行综合考量，并适时作出调整。比如：适当调整合作医疗的报销比例，适时增加投保病种，探索如何提高乡镇卫生院手术分级管理的能力等。三是完善我市医疗机构设置规划，合理布局医疗资源。要在加强市人民医院建设的同时，帮助解决建设资金难题，随着社会对精神卫生需求增加的趋势，要切实加强精神病医院的投入力度，确保人民群众心理健康咨询的需求得到解决。要以方便老百姓看病为落脚点，在港区、开发区、西城区等人员密集的居民区合理设置卫生服务点，实现卫生服务全覆盖，从而保证老百姓“小病不出镇，大病不出市”，最终实现“小病进社区，大病进医院，康复回社区”的就医格局。

（二）切实提高基层卫生机构服务能力。我市医药卫生体制改革的重点在农村，难点也在农村。要不断地加强基层卫生机构服务能力建设，让医改成果更多的惠及群众，才是我们医改的目的。一是加强队伍建设。首先要加强医生队伍建设，医生不同于其他行业，一个好的医生，是靠日积月累的临床经验锻炼出来的，因而对医生要有特殊政策，在保证编制、提高待遇的同时，加大人才引进、储备的力度。市人民医院随着床位的增加和新科室的设置，迫切需要人才，没有特殊政策，人才是引不来的；其次要采取相应措施积极鼓励毕业生到村卫生室工作，通过绩效考核，末位淘汰等方式，逐步解决村医年龄结构不合理、知识单一的问题，让不合格人员“出得去”。二是切实加强对镇、村医务人员的工作培训。要按照《医疗卫生十二五规划》的要求，加快村医全科医生的培训速度，力争在较短的时间内，达到各村都有全科医生的要求。要加强镇卫生院与市级医院对口帮扶，支持市级医院骨干医生到乡镇卫生院帮助工作，乡镇卫生院也要定期选派专业人员到市级医院进修，提高基层医疗队伍的整体水平。三是努力提升服务能力。各基层医疗单位要在提升服务能力、改变服务态度上下真功夫，积极做到“想患者所想、急患者所急”，努力提升医院服务档次。

（三）重视基层卫生基础设施建设，着力解决“看病难”的问题。针对目前村卫生室现状不平衡的情况，特别是部分村卫生室条件较差的实际，设立长效的投资管理机制，分阶段解决村卫生室不达标的问题。本着方便群众就近看病的原则，对群众不满意、村医不起作用的村卫生室进行调整，实行卫生室资源的有效整合，为病人提供一个良好的环境，从而使一些常见病、多发病不出村就能得到治疗，镇卫生院要发挥好现有医生医疗水平，住院条件等医疗资源优势，创造性地开展工作、尽量减少病人往大医院跑的现象，市人民医院要改革看病流程，增设服务窗口，着力解决“看病难”的问题。

（四）深化基本药物制度配套改革。一是加强基本药物制度的宣传，改变用药观念，满足用药需求。特别对一些群众的常用药（如达克宁、金嗓子、吗丁啉、抗生素等）在实施基本药物制度后被改成其它用药所带来的用药变化，做好宣传解释工作，让大家放心用药。二是根据群众看病的实际需求，探索基层医疗卫生机构建立特殊用药申请制度等。卫生主管部门要跟踪管理，主动建议上级主管部门调整并扩大基本药物品种，完善基本药物目录，督促配送单位及时将药品配送到基层卫生单位，保证基层医疗卫生机构用药不间断。三是加大绩效考核力度，建立长效激励机制。鼓励特色医院办出特色，骨干医生发挥骨干带头作用，体现多劳多得，奖勤罚懒。

（五）加快区域卫生信息平台建设。中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》把“建立实用共享的医药卫生信息系统”列为医改重点之一。我市急需建立以社区卫生服务为基础的新型医疗服务网络和居民健康档案信息平台，推行符合国家标准的居民健康卡，实现个人健康信息在医疗机构和社区卫生服务机构的共享，建立预约挂号、健康咨询、远程会诊、疾病管理和干预的服务系统，优化就诊模式，减少重复检查，节约医疗费用。让市民手持一张健康卡，在大丰所有医疗卫生机构随时查看自己的健康档案，提高卫生系统绩效管理水平，促进医疗卫生事业综合协调发展。